بسم الله
 
EN

بازدیدها: 85

مفهوم منفعت عمومي و جايگاه آن در قانون گذاري ايران- قسمت سوم

  1397/6/17
خلاصه: منفعت عمومي از مفاهيم چند وجهي و جدلي علوم اجتماعي به شمار ميرود. در تعريفي ساده اين مفهوم شامل اموري است که براي توده مردم مطلوبيّت دارد و همگان را بهره مند مي سازد ....
قسمت قبلي

2 .تجلي منفعت عمومي در قوانين موضوعه

پيش از ورود به اين گفتار الزم است مقدمه اي در باب آسيب شناسي نظام تقنيني بيان شود.

امروزه قانون گذاري به عنوان دانشي نوين در حوزهي علوم اجتماعي مطرح و از سوي حقوقدانان به عنوان يک رشته علمي مستقل مورد توجه واقع شده است. از آنجا که قانون تنها حقوق و تکاليف افراد را مشخص نمي کند بلکه در نگاهي کلّي تر ابزار اصلي تحقق اهداف عالي نظامهاي حکومتي نيز به شمار مي رود، قانون گذاري مطلوب بايد مبتني بر اصول و روشهايي باشد که با ارتقاي سطح کيفي قوانين در نهايت موجب ارتقاي سطح حکمراني خوب گردد (وکيليان و مرکز مالميري، 1395، ص52).

به عبارت ديگر قانون گذاري به عنوان بازتابِ اداراکي منسجم و آگاهانه از نيازها و اهداف اجتماعي، بايد حائزعقلانيتي باشد که بتواند با نگاهي عالمانه منافع عمومي را در گذر زمان بازشناسد.

اين مهم نيازمند غلبه بر چالش هايي است که امروزه در اکثر نظامهاي قانون گذاري مشهود است (نک: وکيليان، 1390 ). به نظر مي رسد، مهمترين چالش از اين نوع در مورد قانون گذار ايران، شيوه و کيفيت قانون گذاري باشد، موضوعي که نيازمند تحقيقات مفصلي در باب عقلانيت و تقنين است. فقدان يا نقصان عقلانيت زباني، غايي و ابزاري در قانون گذاري معضلي است که ادراک منسجم و آگاهانه را به عنوان اساس قانون گذاري مطلوب از قانون گذار سلب ميکند و نتيجه آن تورم و تکثر قوانيني مي شود که به لحاظ کيفي ضعيف، از نظر محتوايي معارض، و از منظر غايي فاقد مقصد و آرماني مشترک است. 

در واقع، مقدمه فوق با اين هدف طرح شد که چارچوب ذهني خواننده بر نواقص قانون گذاري ايران اجمالا آگاهي يابد و در قوانين موضوعه ايران انتظار بازتابي آگاهانه و کامل از مفهومي که خود اساساً جدلي و مبهم است نداشته باشد. اما تتبّع در متون قانوني نشان دهنده حضور منفعت عمومي درچند جلوه قابل تشخيص است. در ادامه اين موارد را به تفکيک بسط ميدهيم.

2-1- «منفعت عمومي» در بستر «مصلحت عمومي»

همانطور که پيشين تر ذکر گرديد، مصلحت عمومي يا مصالح عامه، منافع برگزيده و مشروعي است که با توسل به راهکارهاي فقهي براي پاسخگويي به اقتضائات حادث مورد حمايت واقع شده است. نگرش تازه فقه اماميه در مورد جواز بکار گرفتن قاعده «استصلاح» يا «مصالح مرسله» که با پيروزي انقلاب اسلامي به تدريج وارد گفتمان حقوق اساسي شد و در بازنگري سال 1368 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران رسماً به تثبيت رسيد، در نوع خود عالي ترين و آگاهانه ترين رويکرد قانون گذار در برخورد با مفهوم منفعت عمومي به شمار ميرود:

اصل يکصد و دوازدهم ـ مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت در مواردي که مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان خلاف موازين شرع يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تأمين نکند و مشاوره در اموري که رهبري به آنان ارجاع ميدهد و ساير وظايفي که در اين قانون ذکر شده است به دستور رهبري تشکيل ميشود.

از نظر تاريخي اساس شکل گيري مجمع تشخيص مصلحت نظام فرمان مورخه 17/11/1366 امام خميني (ره) است که تأسيس اين نهاد را به عنوان راهکاري پايدار براي غلبه بر تعارض هاي ايجاد شده در روابط مجلس شوراي اسلامي با شوراي نگهبان مقرر فرمودند. کارکردهاي حياتي اين تأسيس نوين ضرورت حضور دائمي آنرا در ساختمان حقوقي کشور ايجاب ميکرد، که اين مهم در بازنگري قانون اساسي مورد توجه قرار گرفت و مطابق اصول 112 ،111 ،110 و 177 تشکيل اين نهاد با وظايف و اختياراتي پيش بيني شد.

طرح موضوع تشکيل مجمع تشخيص مصلحت در فصل هشتم قانون اساسي که ناظر به مسأله رهبري جامعه است، به خصوص با توجه به اختيارات ويژه رهبري و موضوع احکام حکومتي، به روشني نشان مي دهد حمايت از منافع عمومي در بستر فقهي «مصالح عامه» رويکردي کاملا آگاهانه است، که بر اساس اجتهاد نوين شکل گرفته است.

ايرادي که ممکن است مطرح شود اين است که ميتوان مجمع مذکور را با توجه به صراحت قانون گذار در اصل يکصد و دوازدهم، مرجعِ تشخيص مصلحت «نظام» به معناي حاکميت (فرمانروايان) دانست نه لزوماً نهادي براي تشخيص مصلحت عموم (فرمانبران). اين ايراد قابل خدشه است. همانطور که در اصل مذکور عنوان شده و از نظر تاريخي نيز به آن اشاره شد مهمترين فلسفه تأسيس مجمع، رفع اختلاف بين مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان در فرضي است که شوراي نگهبان مصوبه مجلس را خلاف شرع يا قانون اساسي تلقي کند. بايد در نظر داشت مجلس نهادي منتخب عموم است (اصول 52 و 68 ق.ا) و خصيصه عمومي بودن آن در حقوق اساسي ايران به مراتب چشمگيرتر از شوراي نگهبان است.

علاوه بر آن نگاهي به مسأله مجلس نمايندگان در نظام هاي حقوقي، به روشني بيانگر اين واقعيت است که اين نهاد بر اساس خصلتهاي بنيادين خود، ازجمله ارتباط مستقيم با انتخاب کنندگان و کوتاه بودن دوره نمايندگي، اساساً محل تجلي آرا و انديشه هاي عمومي است، تا جايي که نظام هاي گوناگون حقوق اساسي براي احتراز از غلبه امواج زودگذر افکار عمومي که در اين نهاد متبلور مي شود بر قانون گذاري، مجلس ديگري (سنا) با ساختاري عموماً انتصابي پيش بيني کرده اند.

بنابراين بايد قائل به اين بود که مصلحت نظام در فرضي که مجلس اصرار بر تصويب مصوبه اي دارد که شوراي نگهبان آنرا خلاف شرع يا قانون اساسي مي داند، در واقع همان مصلحت (منفعت) همگان (حکومت کنندگان و حکومت شوندگان) است و نه صرفاً منافع حکومت کنندگان، چرا که اگر مقصود مستقيماً تحصيل نفع حاکميت بود، خروجيِ قانونيِ نهادِ صلاحيّت داري چون شوراي نگهبان استوار مي شد و اساساً نيازي به ورورد نهادي ديگر در قالب «مجمع تشخيص مصلحت» باقي نمي ماند.

2-2- «منفعت عمومي» به عنوان روح قانون، و غايت حکمراني

منفعت عمومي در اين رويکرد، اساس قانون گذاري و حکمراني است. هرچند مقنن در اين حالت ذکري از منافع عمومي در ميان نمي آورد اما، آنچه بيان ميکند به صورت معناداري ناظر به اين دغدغه است. انديشه منفعت عمومي در اينجا حيثيتي آرماني پيدا کرده و جلوه اي غايت گرانه مي يابد. علي الاصول محل مطرح نمودن اهداف و آرمانها در قانون گذاري، سند اساسي حکمراني، يا همان قانون اساسي است. اين سند در ايران، حاصل رهايي ملت از دوراني است که بخش عظيمي از منابع و دارايي هاي عمومي در اختيار گروهي خاص قرار داشت و تأمين منافع اين گروه، بر تأمين مصالح عموم جامعه مقدم فرض مي شد.

مقدمه قانون اساسي با در تقدير گرفتن منفعت عومي به عنوان فرجام قانون گذاري و حکمراني، بيان ميدارد:
«حکومت از ديدگاه اسلام، برخاسته از موضع طبقاتي و سلطه گري فردي يا گروهي نيست... قانون اساسي تضمين گر نفي هر گونه استبداد فکري و اجتماعي و انحصار اقتصادي مي باشد... در تحکيم بنيادهاي اقتصادي،اصل، رفع نيازهاي انسان در جريان رشد وتکامل اوست نه همچون ديگر نظامهاي اقتصادي تمرکز و تکاثر ثروت و سودجويي... بدين جهت تامين امکانات مساوي و متناسب و ايجاد کار براي همه افراد و رفع نيازهاي ضروري جهت استمرار حرکت تکاملي او بر عهده حکومت اسلامي است...».

اين تلقي قانون گذار ميتواند رويکرد تفسيري کارآمدي در اختيار قرار دهد، چراکه روح و غايت حکمراني از نگاه قانون اساسي اهتمام به تأمين منافع عمومي است.

3-2- «منفعت عمومي» در پرتو ارائه خدمات عمومي

همانطور که اشاره شد خدمات عمومي فعاليت هاي عام المنفعه اي هستند که از طريق نهادهاي عمومي و يا زير نظر آنها براي رفع نيازهاي عمومي انجام ميشوند، ارائه مطلوب اين خدمات متضمن حکمراني شايسته و بقاي مشروعيت قدرت است. با توجه به اينکه هدف از ارائه خدمات عمومي تأمين منافع عمومي است، بنابراين الزام به ارائه خدت عمومي در قوانين به خصوص قانون اساسي، نشان دهنده جلوه اي ديگر از اهتمام قانون گذار به انديشه منفعت عمومي است.

اصل سوم قانون اساسي در باب وظايف دولت جمهوري اسلامي ايران مواردي از خدمات عمومي و اصول حاکم بر آن(1) را متذکر شده است، از جمله: بالا بردن سطح آگاهي هاي عمومي با استفاده صحيح از مطبوعات و رسانه هاي گروهي، آموزش و پرورش و تربيت بدني رايگان براي همه، تقويت روح بررسي و تتبع و ابتکار در زمينه هاي مختلف از طريق تأسيس مراکز تحقيق، رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امکانات عادلانه براي همه، ايجاد نظام اداري صحيح، پي ريزي اقتصاد صحيح و عادلانه جهت ايجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محروميت، تعميم بيمه، تأمين حقوق همه جانبه افراد و ايجاد امنيت قضايي و....

قانون گذار در اصول فصل سوم قانون اساسي تحت عنوان «حقوق ملت» مجدداً بر لزوم تحقق موارد مذکور ، تأکيد کرده است. از جمله، برخورداري همه مردم از حقوق و حمايت قانوني يکسان (اصول 19و20)، الزام دولت به رفع نياز مسکن (اصل 31)، لزوم برخورداري يکايک افراد کشور از تأمين اجتماعي و خدمات بهداشتي و درماني (29)، آموزش و پرورش رايگان (اصل 30)، امنيت حقوقي و قضايي (اصل 32 تا 39 ).

همچنين است اصول ديگر از جمله اصل «43» و «48». در تمام موارد ذکر شده حمايت از منافع عمومي از طريق الزام دولت به ارائه خدمات مورد نياز جامعه صورت گرفته است. اين توجه قانون گذار اساسي، در قوانين ارگانيک و عادي نيز بازتاب يافته است. به عنوان نمونه در حال حاضر قانون مديريت خدمات کشوري دربرگيرنده بسياري از قواعد حاکم بر ارائه خدمات عمومي است. علاوه بر آن، در قانون مجازات اسلامي هم شاهد الزاماتي هستيم که قانون گذار براي جبران خساراتي که از طريق ارتکاب جرم بر منافع عمومي وارد شده، به تدبير «خدمت عمومي» متوسل شده است؛ بند (د) ماده «23» قانون مجازات اسلامي مصوب 1392 يکي از موارد مجازات هاي تکميلي و تبعي را الزام به خدمات عمومي مقرر کرده است. تفصيل اين مورد و شرايط برخورداري از آن در مواد «64» ،«79» و «84» اين قانون و آيين نامه اجرايي ماده «79» اين قانون آمده است.(2)

نکته جالب توجه در اين آيين نامه قرار دادن وصف عام المنفعه براي خدماتِ موضوع مجازات است، که به نوعي حضور محسوس منفعت عمومي در انديشه قانون گذار را نشان مي دهد.


-----------
1 .برخي از اصول حاکم بر خدمات عمومي مانند برابري و رايگان بودن را مي توان به صراحت در متن قانون اساسي مشاهده کرد، اما برخي ديگر همانند تداوم، انطباق و تقدم خدمات عمومي از مفهوم اصول قانون اساسي قابل استنباط هستند (نک: رضايي زاده و کاظمي، 1391: 46-23).
2 .آيين نامه اجرايي ماده 79 قانون مجازات اسلامي مصوب 12/06/1393 :
بند ب) ماده 1 :خدمات عمومي رايگان: خدمت عام المنفعه اي که با رضايت محکوم براي مدت معين و به طور رايگان به موجب حکم دادگاه و وفق ماده (84) قانون به شرح مندرج در اين آيين نامه، در نهادهاي پذيرنده انجام مي گيرد.
ماده 2 :ماده 2 -خدمات عمومي رايگان عبارتند از:
الف- امور آموزشي شامل سوادآموزي، آموزش هاي علمي، فرهنگي، ديني، هنري، ورزشي، فني و حرفه اي و آموزش سبک زندگي و مهارت هاي اساسي آن.
ب - اموربهداشتي ودرماني شامل اقدامات تشخيصي – درماني، توانبخشي، مامايي، بهياري وپرستاري، نگهداري سالمندان، معلولان و کودکان، مشاوره و روان درماني، بهداشت محيط و درمان اعتياد.
پ - امور فني و حرفه اي شامل خدمت در کارگاه ها، کارخانه ها، صنايع وابسته به نهادهاي پذيرنده و بخش هاي فني آن ها.
ت - امور خدماتي شامل نگهباني و سرايداري نهادهاي پذيرنده، نظافت اماکن عمومي، حفاظت ونگهداري از فضاهاي سبز و بوستان هاي شهري و باغباني در اماکن مزبور، تعميرو تنظيف وسايل نقليه عمومي و دولتي و اماکن ورزشي و پارکباني.
ث - امور کارگري شامل کارگري در بخش هاي ساختماني، راهسازي، معادن، شيلات، مراتع، سدسازي و ديگر طرح هاي عمراني متعلق به نهادهاي پذيرنده.
ج - امور کشاورزي، دامداري، جنگلداري و مرتع داري شامل درختکاري، باغباني، برداشت محصول، مرغداري، پرورش آبزيان و انجام کار در نهادهاي پذيرنده و موسسات کشت و صنعت وابسته به آنها



نويسندگان: 
ناصر علي منصوريان- استاديار دانشکده حقوق و علوم سياسي دانشگاه علامه طباطبايي (نويسنده مسئول)
عادل شيباني- دانش آموخته کارشناسي ارشد حقوق ارتباطات، دانشکده حقوق و علوم سياسي دانشگاه علامه طباطبايي





برای دادن نظر، باید به صورت رایگان در سایت عضو شوید. [عضویت در سایت]



مشاوره حقوقی رایگان