بسم الله
 
EN

بازدیدها: 24

مفهوم منفعت عمومي و جايگاه آن در قانون گذاري ايران- قسمت اول

  1397/1/24
خلاصه: منفعت عمومي از مفاهيم چند وجهي و جدلي علوم اجتماعي به شمار ميرود. در تعريفي ساده اين مفهوم شامل اموري است که براي توده مردم مطلوبيّت دارد و همگان را بهره مند مي سازد ....

منفعت عمومي از مفاهيم چند وجهي و جدلي علوم اجتماعي به شمار ميرود. در تعريفي ساده اين مفهوم شامل اموري است که براي توده مردم مطلوبيّت دارد و همگان را بهره مند مي سازد. اهميت منفعت عمومي تا جايي است که توانسته تلقي مکاتب فکري را از مفهوم دولت متحول کند. 

بر اين اساس، دولت به تشکيلاتي اطلاق ميشود که قدرت را به منظور ارائه خدمات عمومي اعمال ميکند؛ خدماتي که قرار است به بهترين شکل ممکن تأمين کننده منافع عمومي باشند. لذا ميتوان داشتن ادراکي منسجم از نفع عمومي را الزامي اساسي جهت مديريت مؤثر و کارآمد امور جمعي تلقي کرد و آنرا غايت بنياديني دانست که دغدغه تأمين اش نقطه اشتراک تمام اعمال و تصميمات قواي سه گانه حکومتها است. اما خلأ اساسي در اين زمينه عدم تفحص پيرامون جايگاه و منزلت منافع عمومي در قانون گذاري ايران است. پرسش قابل طرح اين است که در گفتمان حقوقي ايران، جايگاه منفعت عمومي کجاست و تلقي قانون گذار از اين مفهوم چگونه ارزيابي ميشود؟

بر اساس نتايج پژوهش حاضر، انديشه منفغت عمومي در قانون گذاري اساسي ايران، آگاهانه، کاربردي و عقلاني است؛ اين اوصاف در درجه نخست محصول غناي مباني فقهي اين قانون گذاري و در درجه دوم نتيجه ي چالشهاي حکمراني قبل از بازنگري قانون اساسي در سال 1368 است. اما در تقنين عادي، انديشه منفعت عمومي همچنان اسير چالش هاي قانون گذاري است و مقنن جز اينکه منافع عمومي را مرزي براي مشروعيت قلمرو حقوق فردي به شمار آورد يا براي ممانعت از ورود خسارت به منافع عمومي تدابيري اتخاذ کند، تلقي منسجم و کارآمدي از اين مفهوم ندارد.

مقدمه

برخلاف سادگي و تبادر عرفي، مفهوم «منفعت عمومي» چالش برانگيز و پيچيده است و صرف نظر از اينکه «نفع» را با کدام مباني فلسفي و انسان شناختي در نظر بگيريم و دايره ي شمول «عموم» را چگونه ارزيابي کنيم، از زواياي مختلف ميتوان به اين مفهوم نگاه کرد. از يک زاويه، اين مفهوم نقطه مقابل نفع فردي - خصوصي است و اساس زندگي جمعي تلقي ميشود. در اين حالت «منفعت عمومي»؛ الزامي است که زندگي انسان را از مرحله ي فردي گروهي به مرحله ي پيشرفته تر جمعي-مدني ارتقاء ميدهد. از زاويه اي ديگر مي توان اين مفهوم را توجيهي براي نقض الزامات موجود، در شرايطي استثنائي دانست و تأمين منافع عمومي را دستآويز عدم اجراي الزامات شرعي-قانوني قرار داد.

حتي برخي انديشمندان در نگاهي بدبينانه توسل به اين عنوان را ابزاري مي دانند براي سرپوش نهادن بر اقداماتي که سياستمداران در راستاي منافع خود اتخاذ مي کنند؛ اين گروه ابهام و اغتشاش موجود در آن دسته از آثار نظري که در صدد تبيين مفهوم منفعت عمومي هستند را ناشي از همين واقعيت مي دانند ( Sorauf, 1975, p. 54).

در انديشه هاي نوين حقوق اساسي دولت مشروعيت و موجوديت خود را از پذيرش و شناخت مفهوم «عموم » کسب ميکند. ريشه هاي اين تفکر به مفهوم «عموم » و «حوزه ي عمومي» به ارث رسيده از عصر روشنگري باز مي گردد؛ عصري که زمينه ساز شکل گيري جوامع دموکراتيک معاصر شده است. براي تبيين مفهوم نفع عمومي، دو سنت فکري به جا مانده از عصر روشنگري قابل بررسي است؛ انديشه هاي «جرمي بنتام» و «ژان ژاک روسو».به اعتقاد روسو منفعت عمومي در برگيرنده ي نفع خصوصي جهان شمول است؛ چيزي مي تواند داراي نفع عمومي به شمار آيد که همگان تمناي آن را داشته باشند ( Benditt,1973, p. 293 ). 

روسو در تحليل خود به انتخاب و اراده ي افراد در تبيين منافع توجه دارد. به عبارت ديگر اراده ي عمومي با مفهوم خير و صلاح عمومي در پيوند است و از اغراض و اختلافات شخصي تأثير نمي پذيرد. حتي وابسته به کميتهاي مقداري، عددي و تابع معيار اکثريت مردم يک جامعه نيست. به گفته روسو آنچه سبب عموميت اراده است، بيشتر علاقه مشترک است که افراد و نه کثرت آراي آنها را، به هم مربوط ميکند (روسو، 1369 ، ص 38 ).

در مقابل، بنتام معتقد بود که اجتماع مانند پيکري است که اجزاي مختلف آنرا افراد تشکيل ميدهند. براين اساس منفعت عمومي عبارت است از منافع اجزايي که روي هم پيکره اجتماع را ميسازند. در نگاه بنتام نفع افراد چيزي است که بر ميزان لذت آنها مي افزايد يا از ميزان رنج هاي آنها مي کاهد. در همين راستا اعمال و اقدامات دولت هنگامي در جهت منافع عمومي شمرده ميشود که رويکرد آن مبتني بر افزون سازي لذت هاي اجتماع باشد در مقابل کاستن از ميزان آن  ( Benditt,1973, p. 292 ).

اين پندار، متکي بر اين اصل است که منافع اکثريت عددي مردم، منافع عمومي است. چنين ديدگاهي زاييده انعطاف ناپذيرترين تعريف از مردم سالاري است؛ به اين صورت که نتيجه دموکراسي تحميل خواست حداقل پنجاه به علاوه يک درصد مردم اجتماع بر ساير افراد است. نتيجتاً در ارزيابي منافع نيز بايد همين قاعده را برقرار کرد و منافع اقليت را فداي ترجيحات اکثريت نمود. اين نظر نه تنها به ترجيح نفع اکثريت عددي افراد در جامعه منتهي ميشود بلکه در مقام تعادل نفع ها به کيفيت آنها نيز توجه ندارد (کاتوزيان، 1390 ، ص 137 ). از آنجا که سود و زيان و لذت و رنج از امور کيفي است و صرفاً با تکيه بر مقدار نمي توان آنها را اندازه گيري کرد، گروهي از انديشمندان نفع عمومي را با تکيه بر مفهوم «نفع برتر» (در برابر نفع اکثريت) تحليل نمودند. 

به عنوان مثال  «ايرينگ » حقوقدان آلماني تأکيد ميکند: لازم است براي سنجش نفع عمومي (نفع برتر)، با تکيه بر حقوق معيارهاي لازم را ايجاد نمود؛ حقوق بايد در جستجوي فايده به راهي رود که زندگي اجتماعي را ممکن سازد، هر گروه اجتماعي براي موافق ساختن حقوق با منافع خود مبارزه مي کند و سرانجام دولت، جهتي را بر مي گزيند که منافع عمومي در آن است. درنتيجه قانون است که نفع عمومي يا نفع برتر را تعيين ميکند (کاتوزيان، 1390 ، ص 139).

تکامل اين انديشه ها، در نهايت مفهوم حاکميت را به عنوان يکي از ارکان دولت به چالش ميکشد و آن را با تنظيم کننده و ارائه دهنده خدماتي که به بهترين نحو منفعت عمومي را تأمين ميکند، جايگزين مي سازد. بر اين اساس در نظر بسياري از متفکران کارآيي و کارآمدي دولتهاي مدرن منوط به احقاق منفعت عمومي است (Polani, 1989, p. 171 ). دولت ديگر قدرتِ حاکم و فرمانروا نيست بلکه متشکل از گروهي از افراد است که قدرت را به منظور آفرينش و مديريت خدمات عمومي اعمال ميکنند؛ خدماتي که به بهترين شکل ممکن، منافع عمومي را محقق ميسازند (دوگي، 1393 ، ص 12). 

سرانجام، براي نخستين بار پروفسور «مارسل والين» رئيس دانشکده ي حقوق پاريس تحت تأثير رأي مورخ 1921/6/10 شوراي دولتي فرانسه، منفعت عمومي را در قالب يک نظريه مدون براي توجيه اعمال اداري و پوشاندن کاستيهاي نظريه خدمات عمومي مطرح کرد (انصاري، 1381 ، ص 77). امروزه مباحث مربوط به «منفعت عمومي» در حقوق برخي کشورها نتايج سودمندي را به ارمغان آورده است (Cummings, 2015, pp. 551-561 ). به عنوان نمونه اعطاي سمت به شهروندان، سازمانها و انجمنهاي غير دولتي در طرح دعاوي مربوط به حقوق محيط زيست به دليل ارتباط آن با منافع عموم، تبديل به راهکار بسيار مؤثري در جلب مشارکت عمومي جهت تحقق محيط زيست سالم و حفاظت از آن شده است (جم، 1387 ، ص 81).

اکنون با توجه به اين مقدمات، چند سؤال مطرح ميشود؛ در گفتمان حقوقي ايران منفعت عمومي را چگونه ميتوان تعريف کرد؟ تلقي قانون گذار ايران از اين مفهوم چيست؟ جايگاه و منزلت منافع عمومي در حقوق موضوعه ايران چگونه ارزيابي ميشود؟ آيا قانون گذار ايران در مواجهه با پيچيدگيهاي اين مفهوم رويکردي منسجم و قابل تبيين در پيش گرفته يا اينکه به ادراکي سطحي از اين مفهوم اکتفا کرده است؟ در ارتباط با سوالات مذکور، پژوهش هايي صورت گرفته که عمدتاً درصدد بررسي مفهوم منفعت عمومي برآمده اند، اما در مورد جايگاه اين مفهوم در قانون گذاري ايران منبع و پژوهش مشخصي وجود ندارد.

به عنوان نمونه اي از پژوهش هاي مرتبط با منفعت عمومي، ميتوان به مقاله «مفهوم مصلحت عمومي» نوشته راسخ و بيات کميتکي اشاره کرد. در اين جستار «مصلحت عمومي» در معناي «منفعت عمومي» بکار برده شده است (راسخ و بيات کميتکي، 1394)، در حاليکه با وجود قرابت مفهومي ميان اين دو عبارت، ميتوان ميان آنها تفکيک قائل شد. چرا که «مصلحت » مفهومي است برگرفته از ادبيات فقهي و در مفهوم خاص خود ناظر به قاعده يا راهکاريست جهت گزينش آنچه که دربردارنده منافع جامعه است؛ در فرضي که توسل به راهکارهاي عادي نميتواند اين مهم را تحقق بخشد. درحاليکه «منفعت عمومي» داراي سير تحول مفهومي ديگري است و ريشه در مکاتب فکري غربي در دوران پسا روشنگري دارد.

نمونه قابل ذکر ديگر، حاج زاده در گزارشي تحت عنوان «بررسي مفهوم منفعت عمومي» به بررسي مفهوم منفعت عمومي و تميز آن از مفاهيمي چون خدمات و کالاهاي عمومي، پرداخته و به صورت اجمالي مواردي از تجلي اين مفهوم در قوانين را از نظر گذرانده است (حاج زاده، 1393).

در قياس با تحقيق حاضر، خلأ اساسي در دو پژوهش مذکور و ديگر منابع موجود آنجا محسوس است که هيچيک به گونه اي مشخص جايگاه و منزلت منفعت عمومي را در قانون گذاري ايران مورد کاوش قرار نداده اند. در واقع نوآوري پژوهش حاضر تلاش براي تبيين تلقي مقنن از اين مفهوم و جايگاه آن است. در اين بررسي از لحاظ نظري سعي شده است تا پيچيدگي هاي مفهوم منفعت عمومي و درک قانون گذار ايران از اين مفهوم و اهميّت آن مورد ارزيابي قرار گيرد. 

از نظر کاربردي پژوهش حاضر مي تواند مقدمه اي براي تحقيقات آتي باشد و علاوه بر آن نوع انديشيدن به نفع عمومي را در تقنين تکامل بخشد. 

روش جمع آوري داده هاي مورد نياز بر اساس روش مرسوم در پژوهش هاي علوم انساني يعني روش کتابخانه اي بوده و در آن از محتواي کتابها، مجموعه قوانين، مقالات، اسناد و منابع اينترنتي استفاده شده است.

سازماندهي مقاله به اين صورت است که علاوه بر مقدمه و نتيجه گيري داراي دو گفتار اصلي است؛ در گفتار اول پس از بررسي مفهوم لغوي و اصطلاحي منفعت عمومي به ادبيات فلسفي -حقوقي موجود پرداخته و در ادامه، تمايز اين مفهوم با مفاهيم مشابه بررسي شده است. در گفتار دوم، با بررسي متون قانوني، رويکرد قانون گذار در مواجهه با انديشه منفعت عمومي مورد ارزيابي قرار گرفته است و با تحليل آن سعي شده جايگاه اين نظريه در قانون گذاري ايران واکاوي شود.

1. چارچوب مفهومي

1 - 1 . مفهوم لغوي

عبارت «منفعت عمومي» در بردارنده مفهومي سهل و ممتنع است؛ سهل است از آن جهت که عموم افراد قادر هستند معناي آن را تصور و تعريف کنند. در عين حال ممتنع است؛ زيرا سابقه مباحث مربوط به آن در انديشه غربي به چند قرن ميرسد و همانطور که در اين نوشتار تشريح خواهيم کرد، اين سابقه در فقه اسلامي حتي از اين هم بيشتر است.
از نظر لغوي، منفعت عمومي از دو واژه منفعت و عمومي تشکيل شده است که منفعت آن از ريشه نفع (1) ، در معناي خلاف مضرّت، بهره و فايده آمده است (دهخدا، 1377 ، 21681 ) و عموم از ريشه عمّ (2) به معناي تعميم دادن و کليّت بخشيدن (الإصفهاني، 2007، ذيل ماده عمّ). «نفع » در معناي ذاتي خود به عنوان محرک اصلي رفتار انسانها، مفهومي اساسي در انسان شناسي به شمار ميرود و از اين نظر در بسياري از انديشه هاي نوين علوم اجتماعي، متجلي شده است (Heilborn, 2015, pp. 386-390).

«عمومي » واژه اي گسترده و نسبي است و به اعتبار زمان و مکان تغيير مي کند. اين واژه در هر چارچوبي که مورد استفاده قرار گيرد در معناي مجموع عناصر آن محدوده تعريف ميشود. به عنوان نمونه هرگاه گفته شود عموم مردم تهران، عموم مردم ايران و يا عموم مردم دنيا، جامعيت و گستردگي مفهوم عموم، بنا به شرايط مکاني تغيير مي کند. نسبيّت موجود در کلمه عمومي،

پيچيدگي هايي را در مورد سطح و گستردگي کساني که منفعت آنها قرار است مورد کاوش واقع شود، ايجاد ميکند. البته «منفعت » نيز مفهومي روشن و خالي از ابهام نيست. بنابراين بايد اذعان نمود ترکيب اين دو کلمه مانند بسياري از مفاهيم علوم اجتماعي داراي مفهومي جدلي و متشتّت است.

برخي با تکيه بر معيار کمّي هم افزايي جمع منافع فردي را منفعت عمومي قلمداد نموده اند (Gunn, 1991, p. 201)، و عده اي ديگر اين مفهوم را با نفع مشترک همگاني يا همان الزامات حيات جمعي که حفظ کيان جامعه در گرو تحقق آن است، پيوند داده اند (Barry, 1967, p. 195). گروه اخير قائل به اين واقعيّت هستند که افراد و گروه هاي تشکيل دهنده جامعه منافعي دارند که نمي توان آن را به جمع منافع فردي تقليل داد و لازم است منافع حاصل از کارکرد جامعه را براي همگان در رابطه با هر تصميم يا سياستي اعمال نمود ( IFCA, 2012, p. 2).

تلاش براي تعريف مفاهيمي چون «خير»، «فضيلت» و «نفع » در انديشه هاي فلسفي بيش از دو هزار سال سابقه دارد و به نظر نميرسد در آينده اي نزديک نيز تعريفي مورد توافق از اين فهميدني ها به دست آيد. حتي اگر به تصوّرات اجمالي خود از اين مفهوم در حقوق عمومي بخواهيم اکتفا کنيم، بازهم شامل طيف گستردهاي از مصاديقِ قابل سنجش مانند بهداشت، رفاه، ايمني و غيرقابل سنجش چون اخلاق حسنه و... مي شود.

با اين وصف اگر بخواهيم کارکرد اساسي حکومتها را ارتقاي نفع عمومي در نظر بگيريم، نميتوانيم به تحليلي قطعي از نقش و مسئوليت حکومت دست پيدا کنيم. هرچند تا حدودي قادر خواهيم بود طيف ابهامهايي را که در ضمن بررسي اين مفاهيم ايجاد ميشود، آشکار سازيم (لاگلين، 1388 ، ص 329). بنابراين ناچاريم براي غلبه بر پيچيدگيهاي مزبور، از جستجوي تعارف دقيق و کامل خودداري کنيم و با استفاده از فهميدنيهاي نسبي (اما قابل اتکا) به مباحث ورود پيدا کنيم. 

در نتيجه منفعت را از نظر دايره شمول، منفعت فردي (3) ، منفعت گروهي (4) و منفعت عمومي (5) در نظر مي گيريم که در اين حالت «منفعت عمومي» سطحي از سود و فايده تلقي ميشود که همگان از آن برخوردار خواهند بود و اموري را در برميگيرد که براي توده مردم مطلوبيّت دارد و آنانرا بهره مند ميکند. البته در عين حال که لازم است منفعت عمومي را سود و مطلوبِ همه اعضاي جامعه تلقي کرد (Benn and Peters,1959, p. 13)، بايد در نظر داشته باشيم که يک عمل، يا رويه وقتي در جهت منافع عمومي قرار دارد که بتواند منفعت همگان را ارتقاء دهد، به اين معني که استعداد بهره مندي از يک منفعت به وجود آمده باشد حتي اگر در عمل شخص يا گروهي از افراد از آن منفعت بهره اي نبرند ( Benditt,1973, p. 311).


------------------------------------
1- النفع: ما يستعان به في الوصول إلي الخيرات و ما يتوصل به الي الخير فهو خير. فالنفع خير و ضدّه الضر . منفعت نيز مصدر ميمي نفع است. (نک: الإصفهاني، 2007 : ذيل ماده نفع)
2- عمهم کذا و عمهم بکذا و عموماً و عامه مردم به خاطر کثرت و گستردگيشان در شهر و ديارشان عامه ناميده شده اند.
3- Self interest
4- Group interest
5- Public interest





نويسندگان: 
ناصر علي منصوريان- استاديار دانشکده حقوق و علوم سياسي دانشگاه علامه طباطبايي (نويسنده مسئول)
عادل شيباني- دانشآموخته کارشناسي ارشد حقوق ارتباطات، دانشکده حقوق و علوم سياسي دانشگاه علامه طباطبايي





برای دادن نظر، باید به صورت رایگان در سایت عضو شوید. [عضویت در سایت]



مشاوره حقوقی رایگان