بسم الله
 
EN

بازدیدها: 200

حقوق شهروندي در نظام حقوقي ايران - قسمت ششم

  1396/11/20
قسمت قبلي

پ) تعريف شهروند پويا (شهروند فعال )


شهروندي اشاره به زندگي روزمره، فعاليتهاي فردي و کسب و کار افراد اجتماع و همچنين فعاليتهاي اجتماعي ايشان دارد و بطور کلي مجموعه‌اي از رفتار و اعمال افراد است .. شهروندي پويا يا شهروندي فعال در واقع از اين نگرش برخاسته‌است

شهروندي از اين منظر، مجموعه گسترده‌اي از فعاليت‌هاي فردي و اجتماعي است. فعاليتهايي که اگرچه فردي باشند اما برآيند آنها به پيشرفت وضعيت اجتماعي کمک خواهد کرد. همچنين است مشارکتهاي اقتصادي، خدمات عمومي، فعاليتهاي داوطلبانه و ديگر فعاليتهاي اجتماعي که در بهبود وضعيت زندگي همه شهروندان موثر خواهد افتاد. در واقع اين نگاه ضمن اشاره به حقوق شهروندي مدون و قانوني در نگاه کلي‌تر به رفتارهاي اجتماعي و اخلاقي مي‌پردازد که اجتماع از شهروندان خود انتظار دارد. دريافت اين مفاهيم شهروندي نيازمند فضايي مناسب براي گفت‌وگو و مشارکت مردم با نقطه نظرات متفاوت و نظارت عمومي است . شهروند نمونه بايد داراي ويژگي زير باشد

در امور جاري جامعه مشارکت داشته باشد ونقش مفيدي دراجتماع ايفا کندو هيچگاه سربار جامعه نباشد (کارآمد)

آگاه به امور وقوانين جامعه و حقوق خود وديگران باشد( مطلع)

(با اخلاق) درک وشناخت کافي از نحوه واهميت رفتار اجتماعي وآداب معاشرت مناسب داشته باشدو هميشه به آنها عمل کند.

(قانونمند) وظيفه شناس و کليه قوانين شهري واجتماعي در تمام زمينه ها رعايت کند.

(خلاق) توانايي انتخاب بهترين روشها در حل مسائل فردي واجتماعي وبهره مندي ازمزاياي شهرنشيني

ت ) تعريف مصاديق شهروندي


براساس يک تقسيمبندي کلي، حقوق شهروندي شامل سه گونه؛ حقوق مدني، حقوق سياسي و حقوق اجتماعي است

الف) حقوق مدني، که در حقوق ايران با عنوان حقوق راجع به شخصيت نيز شناخته ميشود، حقوق مربوط به حفظ ذات و عرض انساني است

در يک اصطلاح ديگر به آن حقوق عمومي هم ميگويند، زيرا پيش از هر چيز، اعمال اين حقوق به طرفيت دولت و نمايندگان دولت است تا افراد عادي

حقوق مدني خود شامل حقوق مربوط به آزادي، حقوق مربوط به مساوات و حقوق مربوط به مصونيت افراد ميشود

حقوق مربوط به آزادي شامل اين موارد است

آزادي عملکرد فردي مانند آزادي انتخاب مسکن و محل سکونت، آزادي مکاتبات و آزادي رفت و آمد

آزادي انديشه مانند آزادي عقيده، آزادي مذهب، آزادي بيان، آزادي مطبوعات، آزادي آموزش و پرورش

آزادي گردهمايي مانند آزادي تجمعات موقتي و آزادي سازمان پيوندي 4 آزاديهاي اقتصادي و اجتماعي مانند زادي مالکيت، آزادي بازرگاني و صنعتي، آزادي کار و آزادي سنديکايي

حقوق مربوط به مساوات شامل مساوات در مقابل قانون، مساوات در مقابل دادگاهها، مساوات در پرداخت ماليات، مساوات از لحاظ اشتغال به مشاغل دولتي و مساوات در خدمت نظاموظيفه است.

ب) حقوق سياسي گونه دوم حقوق شهروندي است


حقوق سياسي حقوقي است که به موجب آن، شخص دارنده حق ميتواند در حاکميت ملي خود شرکت کند. مهمترين حقوق سياسي عبارتند از: حق شرکت در انتخابات، حق انتخاب شدن در مشاغل سياسي، حق دارا بودن تابعيت.

ج) حقوق اجتماعي سومين نوع حقوق شهروندي است. اين حقوق به حق طبيعي هر فرد براي بهرهمند شدن از يک حداقل استاندارد رفاه اقتصادي و امنيت مربوط ميشود. به عبارت ديگر، حقوق اجتماعي به خدمات رفاهي مربوط ميشود. اين حقوق شامل 1- حمايتهاي مادي و درآمدي مانند تامين مسکن، تامين شغل، پرداخت حقوق و مزاياي کافي، برخورداري از حداقل دستمزد، تامين اجتماعي (در صورت بيکاري، بيماري، از کار افتادگي، پيري، بيسرپرستي، حوادث و سوانح) 2- برخورداري از آموزش و پرورش رايگان 3- برخورداري از بهداشت و درمان، مانند برخورداري از خدمات بهداشتي و درماني و مراقبتهاي پزشکي و برخورداري از بيمههاي درماني همگاني 4- حمايتهاي قضايي، مانند حق برخورداري از وکيل و حق دادخواهي و مراجعه به دادگاه .

ج ) تعريف شهروندي درنظام ايران


تا قبل از اين در ايران، شهروندي تنها از منظر شهر و شهرنشيني مطرح مي‌گرديد و شهروندي رابطه متقابل يک شهرنشين با شهر و مديران شهري و شهرداري ديده مي‌شد و حقوق شهروندي را در گرو تصويب نقشه جامع شهر ميديدند.

اما استفاده از واژه شهروند و شهروندي يا حقوق شهروندي در سال‌هاي اخير در ميان حقوقدانان و مجامع قانوني و حقوقي ديد جامعتري يافت. در سال 83 قانوني با عنوان « احترام به آزادي‌هاي مشروع و حفظ حقوق شهروندي » به تصويب مجلس رسيد و به نام « بخشنامه حقوق شهروندي » در قوه قضائيه، دستورکار واحدها گرديد. رئوس مهم اين قانون درباره نحوه بازداشت و بازجويي و منع شکنجه و رفتار با متهمان توسط ضابطين و مجريان قضايي بود.

در ايران به کودکاني که يکي از والدين آن‌ها شهروند کشورهايي مانند پاکستان و افغانستان باشد با مشکل شهروندي رو به رو هستند

قواعد تابعيت در قانون مدني ايران آورده شده‌اند. جلد دوم قانون مدني مصوب 1313 با اصلاحات بعدي، در شماري از مواد خود به شرايط کسب تابعيت ايراني، سلب تابعيت و بازگشت به تابعيت اختصاص پيدا کرده‌است. ماده 976 قانون مدني کساني را که ايراني هستند بر شمرده و ماده 979 شرايطي را که بيگانگان مي‌توانند به تابعيت ايراني درآيند مقرر نموده‌است. ماده 979 اعلام مي‌دارد: «اشخاصي که داراي شرايط ذيل باشند مي‌توانند تابعيت ايران را تحصيل کنند .

به سن هجده سال تمام رسيده باشند.

پنج سال اعم از متوالي يا متناوب در ايران ساکن بوده باشند.

فراري از خدمت نظامي نباشند.

در هيچ مملکتي به جنج مهم يا جنايت غيرسياسي محکوم نشده باشند. در مورد فقره دوم اين ماده مدت اقامت در خارجه براي خدمت دولت ايران در حکم اقامت در خاک ايران است ..

مبحث دوم : تاريخچه


الف ) تاريخچه شکل گيري واژه ي شهروند


واژه ي شهروند معمولاً همراه با واژه ي دولت مطرح گرديد. و ظهور آن را مي توان مصادف با پيدايش نخستين دولت هاي ملي دانست . در هرجامعه اي به ضرورت حکومتي وجود دارد . در هر حکومت دو گروه عمده را مي توان تشخيص داد .گروه حاکم، که در حکم فرماندهان جامعه هستند .و در مقابل ساير افراد جامعه که محکوم به تبعيت از گروه نخست هستند فرمانبران. که البته هر کدام از دو گروه فوق در جوامع ودوره هاي مختلف عناوين مختلفي به خود مي گيرند. 

هر کدام از اين عناوين حقوق و وظايف خاصي را ايجاب مي کند. در صورتي که حاکم عناويني چون سلطان ، خاقان و امپراطور داشته باشد .رفتار فرمانبران با وي متفاوت خواهد بود تا زماني که به او عنوان رئيس دولت، رئيس جمهور ،نخست وزير و? داده شود . در حالت اول ،فرمانبران خود را رعيّت مي دانند که بايد بي چون و چرا از دستورات حاکم تبعيت کنند . در اين حالت معمولاً حاکمان خود را از فرمانبران خويش برتر مي دانند . (به عنوان نمونه شاهان ساساني خود را از نژاد خدايان مي دانستند) .

زماني که به حاکمان عنوان دولت داده مي شود . فرمانبران شهرونداني هستند که حاکمان با رأي آن ها انتخاب مي شوند .و نماينده و هم جنس آن ها هستند. بنا بر اين فرمانبران هم شأن حاکمانند و حاکمان فقط از آن جهت که نماينده ي جامعه و مردم اند لازم است از رأي آن ها پيروي شود.

هر چند وجود حکومت ها به عنوان يکي از نهادهاي اساسي جوامع پديده ي جديدي نيست ،و از قدمت زيادي برخوردار است به گونه اي که حتي در اجتماعات شکار و گرد آوري خوراک و در فرهنگ هاي کشاورزي که دولت وجود نداشت مکانيسم هاي غير رسمي حکومت وجود داشته که از طريق آن به حل و فصل منازعات پرداخته ، مانع هرج و مرج مي شدند.ولي«دولت هاي ملي به شکلي که در عصر ما رايج است ،پديده اي نسبتاً جديد بوده و هرگز در تاريخ نظير نداشته است ?درحقيقت تقسيم دنيا به کشور هاي متعدد با دولت هاي مشخص از خصوصيات مهم دنياي کنوني است و هرگز به اندازه ي امروز فراگير و جهانشمول نبوده است .

با فرو پاشي دولت هاي سنتي که نه افرادي را که بر آن ها حکومت مي کردند مي شناختند و نه به آن ها علاقه اي داشتند ، و با شکل گيري دولت هاي ملي موضوع شهروند و حقوق شهروندي مطرح شد .در اين دولت ها است که بيشتر کساني که در محدوده ي مرزهاي نظام سياسي زندگي مي کنند .شهروند محسوب مي شوند.يعني افرادي که داراي حقوق و وظايف مشترک بوده و خودشان را جزئي از يک ملت مي دانند.

دولت در جايي وجود دارد که يک دستگاه سياسي (نهادهاي حکومتي ؛مانند دادگاه ، پارلمان يا کنگره ، مقامات اداري و..)بر قلمرو معيني حکومت مي کند.و اقتدار آن بوسيله ي يک نظام قانوني و توانايي استفاده از زور براي اجراي سياست هايش پشتيباني مي شود.

مفهوم شهروندي همراه با مفهوم فرديت و حقوق فرد و ظهور مکاتب انسان گرا همچون اومانيسم و ليبراليسم در اروپاپديد آمده است.اين نظامات اجتماعي و سياسي که بر مبناي فردگرايي بنيانگذاري شده است. اراده و خواست انسان را جايگزين هدايت و ارشاد خداوندي ساخت و بدين ترتيب ، قانون بشري که بازتاب اراده و خواست انسان بود ،بجاي قانون الهي نشست و تئوکراسي يا حاکميت خداوندي بر جامعه و انسان جاي خود را به دموکراسي که عاليترين نوع حکومت تلقي مي شد داد.

وزمينه براي انقلابات عظيم سياسي و اجتماعي در اروپا و امريکا فراهم گرديد.انقلاب کبير فرانسه با شعار :آزادي ، برابري ، برادري از جمله ي آن هاست.از جمله نظامات اجتماعي و سياسي که بر مبناي فردگرايي بنيانگذاري گرديد

ليبراليسم است که از لحاظ فلسفه ي سياسي و اجتماعي برآيندي از نظريات دانشمندان و فلاسفه ي اجتماعي قرن هفده و هيجده کشور هاي اروپايي بخصوص فرانسه و انگليس در آن متبلور گرديده است

که مهمتر از همه نظريه «جان لاک » انگليسي در زمينه ي دولت و حقوق طبيعي و نظريه ي روسو در رمينه قرارداد اجتماعي و اراده عمومي توماس هابس و ........... را مي توان نام برد .

ب ) تاريخچه حقوق شهروندي در نظام حقوقي ايران


پيشينه قانون شوراها را يا به تعبير آغازين خود انجمن هاي بلديه، به تشکيل نخستين نهاد قانون گذاري (مجلس شوراي ملي) مي رسد.به عبارت ديگر يکي از نخستين قوانين مصوب مجلس شوراي ملي، قانون بلديه است که در سال 1325 قمري برابر با 1286 خورشيدي به تصويب رسيد و به اين ترتيب يکي از آرمان هاي بزرگ انقلاب مشروطه جامه عمل پوشيد. بهره مندي شهروندان از حق انتخاب کردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمينه مديريت و اداره شهرها در زمره حقوق سياسي قرار مي گيرد از همين رو نخستين مقطع تاريخي بررسي قانون شوراها، بايد زماني باشد که براي اولين بار حقوق سياسي مردم ايران به رسميت شناخته شد. اين زمان، سالهاي آغازين دهه هشتاد صده دوازدهم هجري خورشيدي است که انقلاب مشروطيت به ثمر نشست و مجلس شوراي ملي به قانون گذاري پرداخت. در طول بيش از 95 سال از تصويب اولين قانون انجمن هاي بلديه در کشور ما، تشکيل شورايهاي شهر و روستا با فرازها و فرودهاي فراواني مواجه بوده است که بخشي از آن در پي مي آيد.

الف : از 1284 تا 1304 خورشيدي، آرمان خواهي هاي مشروطيت


در اين دوران که مصادف با آخرين سالهاي سلطنت خاندان قاجار و روي کار آمدن حاکميت پهلوي است، نخستين قانون بلديه يا به تعبير امروزي قانون شهرداري، به تصويب مجلس مي رسد. اين قانون مصوب 20 ربيع الثاني 1325 قمري، مصادف با 1286 خورشيدي است. قانون مذکور 5 فصل و 108 ماده دارد که عناوين فصول پنج گانه آن عبارتند از: فصل اول قواعد کليه فصل دوم: در باب تشکيل انجمن بلديه فصل سوم: ترتيب و وظايف انجمن بلديه فصل چهارم: اداره بلديه فصل پنجم: در بابت مستخدمين بلديه. اختصاص دو فصل از 5 فصل قانون بلديه نشان دهنده اهميت محوري انجمن در ساختار بلديه يا شهرداري است. قانون مذکور سازمان مديريت شهري را ترکيبي از انجمن بلديه و اداره و شعب جزء؟ آن مي داند. اين قانون به تفصيل موضوعاتي مسند چگونگي انتخاب اعضاء و تعداد آنان، شرايط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان، محرومان از انتخاب، ترتيب انتخاب اعضاي انجمن و تعداد آنان و چگونگي اداره آنان را بيان کرده است. نکته قابل توجه در زمينه شرايط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان اين است که قانون واجدان شرايط را محدود به تمکن مالي کرده است. بر اساس ماده 12 قانون آنها بايد اين شرايط را داشته باشند:

ـ حداقل سن 21 سال ـ دادن ماليات يا داشتن خانه و متسغلات يا اراضي در محدوده شهر که در شهرهاي بزرگ هزار و در شهرهاي متوسط پانصد و در شهرهاي کوچک سيصد تومان ارزش داشته باشد. نکته ديگر اين که بر اساس ماده 15 قانون، طايفه نسوان و اشخاص معروف به ارتکاب قتل و سرقت مجازات ديدگان قانوني به سبب جنحه رضايت، ورشکستگان و اشخاص خارج از رشد در زمره محرومان از انتخاب قرار داشتند. ماده 60 فصل سوم قانون، زمان تشکيل انجمن را يک هفته پس از انجام انتخابات اعضاي انجمن بلديه تعيين کرده بود. بر اساس ماده 63 و 64 زمان عضويت چهار سال بود. و فعاليت در انجمن افتخاري محسوب مي شد. رئيس انجمن از ميان اعضاء و با اکثريت آراء انتخاب مي شد. حکم رئيس انجمن پايتخت و کرسي هاي ايالت (مرکز استان) از طرف شاه و رؤساي انجمن بلديه شهرهاي ديگر از طرف وزير داخله (کشور) ابلاغ مي شد. ماده 70 در 21 زمينه وظايف انجمن را بر مي شمارد. 

وظايفي مانند « انتخاب اجزاء بلديه و مستخدمين»، « تعيين مقرري براي مستخدمين بلديه »، « مداقه عمل در بودجه »، « تبديل عوارض جنسي به نقدي »، « تعيين تعديل نرخ گوشت، نان و ساير ارزاق و ميزان اجرت کالسکه هاي کرايه و ترامواي و ساير اسباب حمل و نقل » و تعيين محلي براي سپردن و نگاهداري اطفال و مجاونين ». ماده 71 مقرر کرده بود فهرست جلسه هاي سال آينده انجمن در برج حوت تهيه و اعلان شود. اما نکته قابل تأمل در ماده 78 اين قانون است که نشانگر توجه قانون گذار به وضعيت فوق العاده يا مخاطره آميز است؛ اين ماده مقرر مي دارد براي اعتبار قراردادهاي انجمن بلديه حتماً بايد نصف اعضاء حاضر باشند، و در جلساتي که در مواقع بليات ارضي و سماوي و يا جنگ به طور فوق العاده تشکيل مي شود، از اين قاعده صرف نظر خواهد شد و قرارداد انجمن با حضور هر قدر از اعضاء معتبر خواهد بود.

ارتباط ميان انجمن بلديه و حکومت در موارد 85 تا 88 بيان شده است. برخي از قراردادهاي انجمن مانند « تعيين قيمت اراضي شهر که فروخته يا ابتياع شود »، « تعديل و تسفيل قيمت نان، گوشت و ساير ارزاق » و « تغيير در نقشه شهر و ترتيب نقشه جديد »، « تمامي دستورالعمل هاي که انجمن بلديه براي ادارات بلديه و ادارات خيريه که در شهر است ـ ترتيب مي دهد » بايد به امضاي حاکم مي رسيد و برخي ديگر مانند « تسخير عوارض جنسي شهر »، « به خرج شهر، کوچه ها و پياده روها را پاک کردن و نگه داشتن مستحفظين حريق و تنظيفات بلديه و ترتيب زير آب سازيها »، « استقراضات و ضمانتهايي که از طرف شهر مي شود » و « ترتيب دستورالعملهاي مراجعه به ادارات خيريه و حفظ اموال غير منقول شهر در پايتخت و کرسي هاي ايالت و ولايت » به امضاي وزير داخله. ماده 90 اين قانون وظيفه وضع قواعد و مقررات را درباره موضوعاتي مانند بهداشت و نظافت و ايمني شهري بر عهده انجمن گذارده بود. 

بر اساس اين ماده انجمن بلديه مي تواند قواعد را در باب تنظيفات کوچه ها و دستورالعملهاي راجع به ساختن پشت بامها و ناودانها و پاکيزگي مجاري و اقدامات ضد عفونت و تميزي ميدانها و اقدامات ضدحريق و حفظ حراست اهالي از مواد محترقه و غيره ترتيب نمايد. ماده 93 قانون بلديه سال 1283 مقرر نمود که اداره بلديه تحت رياست رئيس انجمن بلديه «کلانتر» باشد. کلانتر نام قديم شهردار بود. بنابراين قانون مذکور، رئيس انجمن بلديه را به عنوان رئيس اداره بلديه يا شهرداري شناخت. قانون همچنين مقرر کرده بود که کلانتر يکي از اعضاء اداره بلديه را به انتخاب انجمن بلديه به عنوان معاون خود انتخاب کند و معاون ـ که به حکم وزير داخله استقرار يافت ـ در هنگام غيب يا بيماري کلانتر قائم مقام او باشد. اما حق بازرسي و رسيدگي به اداره بلديه و ادارات مربوطه به آن در اختيار حاکم (تقريباً معادل فرماندار کنوني) بوده. او مي توانست هر گاه در اعمال اداره بلديه مواردي خلاف قاعده و دستورالعملها مي بيند به اداره بلديه يا شهرداي اخطار نمايد و در صورت بي توجهي بلديه، حاکم مراتب را به اطلاع انجمن بلديه مي رساند. 

قانون اين موضوع را پيش بيني کرده بود که در صورت هم رأي شدن انجمن بلديه مي توانست مسئله را به وزير داخله تقديم کند. اگرچه حکم وزير داخله براي اداره بلديه لازم الاجرا بود ولي انجمن بلديه مي توانست مادامي که ديوانعالي ادارات (تقريباً معادل ديوان عدالت اداري) تشکيل نشده، به کميسيون مرکب از اعضاي شوراي ملي و سنا، با تعداد مساوي شکايت نمايد. مواد 99و100 اين قانون اين حق را به انجمن بلديه مي داد تا براي اداره بهتر امور شهري کميسيونهاي اجرايي تشکيل دهد. تمامي اين کميسيونها بايست زير نظر بلديه و موافق دستورالعملهاي انجمن بلديه رفتار مي کردند. البته رياست کميسيونها با اعضاء اداره بلديه بود. اما در صورت نياز امکان انتخاب رئيس از خارج بلديه در قانون (ماده 100) فراهم شده بود. همچنين ماده 104 قانون، کلانتر، معاون کلانتر، اعضاي اداره بلديه و منشي اين اداره را جزء مستخدمات دولتي محسوب کرده و در ترفيع رتبه و ساير حقوق حکم مستخدمات دولتي برايشان مي شناخت. مدت خدمت اين افراد چهار سال بود. در صورت استعفاء، انفصال کلانترها در پايتخت و کرسي هاي ايالت منوط به اجازه شاه بود اما در شهرهاي متوسط و کوچک و نيز در مورد معاونان کلانترها به طور کلي منوط به اجازه وزير داخله بود. 

نکته قابل توجه و جالب ديگر در اين قانون آن بود که کلانتر يا شهردار و کارکنان بلديه بايد نشان لباس ويژه اي مي داشتند. ماده 106 مقرر مي کرد: « کلانتر و معاون او اعضاء اداره بلديه و اجزاء دوائر و انجمنهاي جزو آن، علامتي موافق نقشه و نمونه به امضاء همايوني رسيده خواهند داشت و ملبوس معيني به ترتيب مخصوص به آنها داده مي شود.» در مجموع به نظر مي رسد با وجود نقدهايي که امروز مي توان بر اين قانون داشت مانند بي توجهي به حقوق زنان، اما به در نظر گرفتن شرائط آن روز جامعه ايران، اين قانون نوآور بوده است. ضمن آنکه هيچ نهادي نمي توانست انجمن بلديه را منحل کند، قدرتي که حتي امروزه هم شوراي اسلامي شهر از آن بهره مند نيست، براي داشتن درک بهتر از شرايط آن روز ايران، تنها کافي است اشاره شود که بنا به احتساب بارير در آن دوره جمعيت ايران 86/9 ميليون نفر و اميد به زندگي کمتر از 30 سال و ميانگين سني جمعيت در حدود 25 سال بود و 90 درصد جمعيت شاغل، به کشاورزي و فعاليتهاي وابسته به آن اشتغال داشت و بقيه به خرده فروشي و خدمات عمومي و خصوصي مشغول بودند. ب

يش از 95 درصد جمعيت بي سواد بود و به غير از تعداد قابل ملاحظه اي مکتب خانه و معدودي کلاس که از سوي مبلغان مسيحي اداره مي شد تنها 21 مدرسه ابتدايي جديد و يک دبيرستان در کشور وجود داشت. تحقق مناسب يک قانون و دستيابي به اهدافي که منظور قانونگذار بود هنگامي ميسر خواهد بود که بستر اقتصادي اجتماعي لازم فراهم باشد. قانون بلديه سال 1286 شمسي با وجود نوآوري به سبب شرائط جامعه ايران هيچگاه تحقق کامل نيافت و تشکيل انجمن بلديه به تهران و احياناً يکي ديگر از شهرهاي بزرگ کشور محدود گرديد. شرايط ناگوار اقتصادي، اجتماعي و سياسي ايران پس از جنگ جهاني اول و بازماندن انقلاب مشروطيت از رسيدن به اهدافش، اوضاع نامساعدي به وجود آورده بود.

خرابي هاي ناشي از جنگ و سطح روابط بازرگاني، ضعف دولت مرکزي و ساير معضلات باعث خرابي اقتصاد کشور گرديد. خزانه کشوري تهي بود و تجارت خارجي و داخلي يا شديداً محدود يا به طور کامل قطع شده بود، زمينها زير کشت و تعداد دامها به مقدار زياد کاهش يافت، قيمت نان و ساير کالاهاي مصرفي چند برابر گران شد و بازار احتکار رواج پيدا کرد. گرسنگي بيداد مي کرد و بيماري تيفوس و ساير امراض شيوع يافت. جمعيت ايران کم شد و بعضي از نواحي ايران به نقاط غير مسکوني مبدل گرديد. از نظر سياسي، به واسطه ضعف دولت مرکزي در ايالات، نيروهاي گريز از مرکز قومي و منطقه اي توانست کشور را با خطر تجزيه مواجه کند. استقرار و حضور نيروهاي نظامي انگليس در مناطق مختلف کشور، استقلال و حاکميت ايران را از ميان برد. « اوضاع از فقدان وحدت ملي، فضاي سياسي، آشفتگي و فقر اقتصادي، ناامني و فساد و بي لياقتي اداري حکايت مي کرد.» روشن است که در فقدان نظام شهرنشيني و اخلاق شهروندي، دست يابي به آرمانهاي متصور براي انجمن بلديه و نقش آن در اداره شهرها بيشتر به آرزويي خام مي ماند تا برنامه اي واقع گرايانه و قابل پياده شدن

ب : از 1304 تا 1320 خورشيدي، از کف رفتن قانون بلديه مشروطيت


در اوضاع و احوالي که بر شمرديم، رضاخان در پي کودتاي سوم اسفند 1299 براي تصاحب قدرت گامهايي پرشتابي برداشت. او از هنگام کودتا که به وزارت جنگ دست يافت تا سال 1302 که به رئيس الوزرايي رسيد، در فاصله پنج کابينه تشکيل شده در اين دوره، موقعيت خود را در عرصه هاي گوناگون به سرعت تحکيم نمود و تمامي ارتش را به زير فرمان خود درآورد و با رسيدگي به افسران و سربازان در ميان آنان محبوبيت ويژه اي بدست آورد. سرکوب نهضت، شورشهاي عشيره اي و منطقه اي و برقراري امنيت در راهها موقعيت او را تحکيم کرد. او در سال 1304 در پي تصويب مجلس مؤسسان مبي بر تغيير سلطنت از خاندان قاجار به پهلوي، شاه ايران شد. 

در دوره او در پرتو نوسازي با اقداماتي از جمله بازسازي و تشکيل ارتش نوين، ساخت کارخانه هاي صنعتي، ايجاد راههاي جديد و راه آهن سراسري، تأسيس دانشگاه تهران، رواج آموزش نوين و تأسيس ادارات جديد، چهره ايران تا اندازه زيادي تغيير کرد، اما در زمينه مسائل شهري، عمده توجه دولت رضاشاه به تغيير ظاهر شهرها به ويژه تهران بود. براي نوسازي شهرها احساس شد نخست بايد نهادهاي اداري مناسب با قوانين مختلف از جمله قوانين شهرداري، شهرسازي و ثبت املاک بوجود آمد، اين فرآيندي بود که در اين دوره 17 ساله به تدريج صورت گرفت. براي آغاز اصلاحات در اکتبر 1298 تهران يک مشاور آمريکايي در زمينه حکومت شهري و يک مهندس آمريکايي برنامه ريزي شهري را به خدمت گرفت. قانون بلديه مصوب 1286 لغو گرديد و براي تمرکز بيشتر نظام برنامه ريزي و تأمين اعتبار مالي شهرداريها، (قانون بلديه ديگري در سال 1309 به تصويب رسيد. 

اين قانون انتخاب شهردار و ساير اعضاي شهرداري را در اختيار وزارت داخله قرار داد.). قانون جديد 8 ماده و 3 تبصره داشت و گرچه توانست مشکلاتي از جمله تأمين اعتبارات مالي ضروري براي اداره امور شهرداري را تا اندازه اي حل کند (موارد 1و2) اما با تضعيف نقش انجمن بلديه، در عمل آرمانهاي قانون بلديه مصوب دوران مشروطيت را در زمينه مشارکت شهروندان در اداره امور کم رنگ کرد. ماده چهاردهم مقرر مي داشت: « رئيس اداره بلديه که از طرف وزارت داخله معين مي شود مسئول اجراي دستور اصلاحات بلدي است که از طرف دولت و انجمن بلدي تصويب شده باشند » ماده پنج اين قانون وضعيت نمايندگان و وظائف انجمن را به شرح زير مشخص کرد: « عده اعضاي انجمن بلدي در پايتخت و ساير شهرها بر حسب مقتضيات محل حداقل 6 نفر خواهد بود. 

شرايط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و طرز انتخاب مدت تصدي اعضاء انجمن و ساير وظائف آنها مطلق نظام نامه اي که به تصويب کميسيون داخله مجلس شوراي ملي خواهد رسيد معين گرديد: تنها موضوع روشن اين قانون در مورد انجمنهاي بلدي، اجازه وضع عوارض محلي به آنها بود. بر اساس ماده 6 اين قانون « مجلس شوراي ملي به انجمن هاي بلدي اجازه مي دهد که براي تأمين مصارف بلدي هر محل به تنظيفات و روشنايي و تعميرات و احتياجات صنفي و معارفي بلدي و امثال آن، عوارض محلي وضع نمايد. نحوه وضع عوارض مزبور به اين نحو خواهد بود که انجمن بلديه هر محل، عوارضي را که براي تأمين مقاصد مذکور در فوق لازم مي داند توسط رئيس بلديه محل به وزارت داخله پيشنهاد خواهد نمود که پس از موافقت هيئت دولت به موقع اجرا گذارده خواهد شد.»

اقدامات دولت در زمينه مسائل شهري سبب شد کالبد شهرها تغييرات فراواني بيابد. مهمترين تغيير کالبدي شهري در اين دوره، پيدايش خيابانها و ميادين جديد تعريض خيابانهاي قديم بود؛ تحولي که اساسي ترين نقش را در دگرگوني سيماي شهر اجرا کرد. « البته در اداره شهرها چنان سازمان داده شده که کلانتران شهري، کدخداها و ديگر مسئولان نظام قديمي محله از بين رفت.» با آنکه از نظر ايجاد بسترهاي مناسب براي شهروندان در اداره امور شهرها در اين دوره اقدامي صورت نگرفت بلکه با ايجاد حکومت سانسور و خفقان آزاديخواهي و عدالت طلبي سرکوب شد ـ اما در دوره حکومت رضاشاه در فاصله 136 سال، جمعاً 6؟ شهرداري در ايران تأسيس گرديد. در اين دوره ميانگين تأسيس شهرداريها در هر سال 8 شهرداري بود. اين رقم به خوبي نمايشگر رشد شهرنشيني و توجه دولت به تأسيس شهرداري حتي در مناطقي که شباهت چنداني به شهر نداشته اند، مي شد.

پ : از 1320 تا 1332 خورشيدي، تکاپوي تزادي خواهي و مردم سالاري


حمله منافقين در شهريور 1320 به ايران سبب شد ضاخان از سرير قدرت به زير آيد و به تعبيري به خروجي ناخواسته از کشور تن در دهد. متفقين ايران اشتغال کرده بودند و محمدرضا جانشين رضا خان که بر اثر تلاشهاي محمدعلي فروغي تاج و تخت پدر را تصاحب کرده بود ـ به علت بي تجربگي و جواني، بيشتر به مقامي تشريفاتي شبيه بود تا پادشاهي قدرتمند و صاحب نفوذ. تمايلات، خواسته ها و نيازهاي سياسي، اجتماعي و اقتصادي که در دوره 16 ساله حاکميت رضاخان سرکوب شده و اجازه بروز نيافته بود، به ناگاه ميدان را خالي يافته و چند پارگي سياسي کشور را سبب شدند. در 16 سال گذشته، قدرت کاملاً در دستهاي يک مرد متمرکز شده بود. اما در 13 سال بعد ـ يعني از سقوط سلطنت نظامي محمدرضا در مردادماه سال 1332 ـ قدرت در بين پنج قطب جداگانه دست به دست شد، دربار، مجلس، کابينه، سفارتخانه هاي خارجي و مردم.

اين مراکز قدرت، بيشتر درگيري هاي خود را به درون کابينه کشاندند که نتيجه آن بي ثابتي دائمي اين نهاد بود. اما در همين دوره يعني 4 مرداد 1328 سومين قانون شهرداري کشور با عنوان « قانون تشکيل شهرداري ها و انجمن شهرها و قصبات » در 7 فصل و 5 ماده به تصويب رسيد و جايگزين قوانين پيشين گرديد. اگرچه اين قانون نسبت به قانون قبلي که در دوره رضاخان به تصويب رسيده بود مترقي به نظر مي رسيد، اما تصميم گيري و انتخاب شهردار را به طور کامل به انجمن شهر نداد. ماده 4 اين قانون مقرر داشت در هر شهرداري انجمني خواهد بود که از طرف اهالي مستقيماً و با رأي مخفي و با اکثريت نسبي به مدت 4 سال انتخاب مي شود. عده آنها در مرکز شهرستان و قصباتي که عده نفوس آن از 10 هزار نفر تجاوز نکند، 6 نفر و حداکثر تعداد نمايندگان يک شهر از 25 نفر تجاوز نمي کند، مگر در شهرستان تهران که 30 نفر نماينده خواهد داشت.

نمايندگان هر شهر به تناسب جمعيت از 30 نفر به بالا به محلات مختلف تقسيم و هر محل نماينده خود را تعيين و براي تشکيل به انجمن شهر معرفي مي کند. وزارت کشور تعداد نمايندگان هر شهر را با توجه به جمعيت تعيين و همچنين نقشه محلات شهر را ترسيم و نواحي را اعلام مي دارد همان گونه که اين ماده نشان مي دهد، قانون گذار دقت لازم را در مورد پيوند ژرف و کامل انجمن شهر با شهروندان به کار برده و در قانون پيش بيني کرده است که در شهرهاي بزرگ نمايندگان انجمن شهر بايد از محلات مختلف شهر انتخاب شوند بر اساس يافته هاي جامعه شناسي هر گاه تعداد افراد يک گروه افزايش يابد گروه از حالت گروه نخستين خارج و تبديل به گروه دومين ميگردد. 

گروه نخستين يک سري ويژگيهاي بنيادي دارد که عبارت اند از: « تماس مستقيم، صميمانه و رو در روي اعضاء گروه با يکديگر، پيوندهاي عاطفي نيرومند، پايداري و دوام و استحکام پيوندهاي محبت ميان اعضاء » ويژگيهاي گروه دومين نيز از اين قرار است: « پيوندهاي عاطفي اندک ميان اعضاء، عدم پايداري احساس تعلق به گروه، گرد هم آمدن اعضاء گروه براي يک منظور عملي معين و روابط رو در روي بسيار محدود ميان اعضاء » در شهرهاي بزرگ امکان تماس مستقيم و رود در رو ميان تعداد زيادي از افراد و نمايندگان آنها از ميان مي رود. از همين رو به نظر مي رسد موضوع انتخاب نمايندگان انجمن شهر از سوي محلات شهر که در آن از ويژگيهاي گروه نخستين بيشتر وجود دارد امري منطقي بوده و هست.

ت : از 1332 تا 1357 خورشيدي، تحکيم خود کامگي و شکست انجمن هاي شهر


پس از سرنگوني دولت دکتر مصدق، شاه به سرعت به تحکيم پايه هاي قدرت خود پرداخت. عوامل کودتا مناصب مهمي را در حکومت دريافت کردند. کمک مالي آمريکا به ارزش 145 ميليون دلار به ياري شاه آمد و دولت را از ورشکستگي نجات داد. شاه در دهه 1330 بر بخشهاي بيشتر جامعه بويژه طبقه روشنفکر و کارگر کاملاً مسلط بود. استانداران با استفاده از ژاندارمري و شهرباني به شدت بر انتخابات نظارت مي کردند و بدين ترتيب عنان اختبار دو مجلس شوراي ملي و سنا را در اختيار داشتند. اگرچه شاه پايه هاي حکومت خود را تثبيت کرد، اما شکست نهضت دموکراسي در ايران، ضربه هاي سنگيني به آرمان خواهي هاي شاه وارد کرد. در چنين شرايطي، قانون جديد شهرداري در يازدهم تيرماه سال 1334 به تصويب کميسيون مشترک رسيد. 

قانون جديد همان لايحه قانون شهرداري بود که در آن اصلاحاتي انجام شده بود. قانون سال 1334، 95 ماده داشت و فصول دوم تا چهارم آن مختص به انجمن شهر بود. بر اساس ماده 4 هر حوزه شهرداري انجمني داشت به نام انجمن شهر که اعضاء آن مستقيماً با رأي مخفي و اکثريت نسبي براي مدت چهار سال انتخاب مي شدند. ميزان حق الجلسه طبق آيين نامه اي بود که وزارت کشور تهيه و به تصويب هيئت دولت مي رسيد اما پيش از آن عضويت در انجمن شهر افتخاري بود. اجازه انتخاب شهردار ديگر به اعضاء انجمن داده نشد. اگر موارد متعددي از قانون شهرداري مصوب سال 1334 مورد تجديد نظر قرار گرفت اما کليت آن تا امروز باقي مانده است. طبق اين قانون شهرداري به دو قسمت سياست گذاري و قسمت اجرا تقسيم شد که قسمت سياست گذاري و برنامه ريزي با انجمن شهر و قسمت اجرا با شهردار بود. 

با توجه به ضعف انجمن هاي شهر شاه از وزارت کشور درخواست توضيح کرد. علت اين ضعف را دو چيز دانستند، نخست ضعف مردم (که عدم رشد سياسي و اجتماعي مردم سبب شکست انجمن هاي شهر شده است) و دوم دخالت و نفوذ ماموران دولت را کار انتخابات شهر. ولي علت اصلي عدم تحقق جايگاه و وظايف قانوني خود در دوره پهلوي ضعف انجمن هاي شهر بوده است. نگاهي کلان به قوانين شوراها از 1286 تا 1357 نشان مي دهد در ابتداي تأسيس شهرداري يا بلديه در ايران، سازمان اداري شهرداري به گونه اي طراحي گرديد که در آن انجمن بلديه از بلديه جدا نبود و رئيس انجمن به عنوان کلانتر يا شهردار که مستخدم دولت محسوب مي گرديد انجام وظيفه مي نمود و هر يک از اعضا انجمن نيز رياست کميسيون هايي را براي اداره امور بلديه بر عهده داشته است.

اين ترکيب مديريتي متفاوت از ترکيبي بود که بعدها و در حال حاضر مرسوم است. در ترکيب جديد ميان شورا، شهرداري جدايي وجود دارد و شورا صرفاً وظيفه سرمايه گذاري و نظارت را بر عهده دارد. از ويژگي هاي ديگر اين که هيچ نهاد دولتي حق انحلال انجمن يا شورا را ندارد. با قدرت گيري حکومت مرکزي در دوره رضاخان شهرداري به اداره خدماتي، تبديل گرديد و نگاه ها به شهرداري تغيير کرد. اين نگاه حتي با روي کار آمدن دولت مصدق نيز بهبود نيافت و تا پايان نظام پهلوي ادامه پيدا کرد به اين ترتيب با وجود تلاش هاي فراوان اهداف مورد نظر بلديه و شوراي شهر تعميم پيدا نکرد.

ث : از 1357 تا 1378 خورشيدي، انقلاب اسلامي و شوراها


تشکيل شوراها به عنوان يکي از برنامه هاي اصلي انقلاب اسلامي در دوران مبارزه از سوي امام خميني رهبر کبير انقلاب عنوان گشت و اين موضوع به يکي از خواست هاي مردم در طول دوران مبارزه تبديل گرديد. با پيروزي انقلاب اسلامي و تشکيل اولين مجلس خبرگان براي تدوين قانون اساسي و با تلاش پيگير و مجدانه حضرت آيت الله طالقاني اصل ششم، هفتم و اصول يکصدم الي يکصد و ششم قانون اساسي موضوع شوراهاي اسلامي به عنوان يکي از ارکان نظام جمهوري اسلامي ايران مطرح و تثبيت گرديد. در همان حال روزهاي آغازين انقلاب اسلامي و پيرو يک مصوبه از سوي شوراي انقلاب و با تلاش جهاد سازندگي شوراهاي اسلامي روستا و شوراهاي اسلامي کار تشکيل گرديد.

اما اين شوراها به دليل بحران هاي روزهاي آغازين انقلاب و عدم وجود قانون مناسب متوقف ماند. اولين قانون شوراهاي اسلامي کشور در سال 1361 از تصويب مجلس شوراي اسلامي گذشت. پس از آن اين قانون در 5 نوبت دستخوش تغييرات و اصلاحاتي گرديد و نهايتاً آخرين اصلاح آن در پنجمين دوره مجلس شوراي اسلامي در سال 1375 انجام شد. پس از تشکيل دولت آقاي خاتمي مقدمات انتخابات شوراهاي اسلامي فراهم شد و در 17 اسفند سال 1377 اولين دوره انتخابات سراسري شوراهاي اسلامي کشور با استقبال چشمگير مردم در بيش از 40 هزار حوزه انتخاباتي برگزار گرديد و نهايتاً حدود 200 هزار نفر از منتخبين مردم جهت اداره امور شهرها و روستاهاي کشور به عنوان عضو شوراي اسلامي شهر يا روستا برگزيده شدند شروع به کار شوراهاي اسلامي از 9 ارديبهشت سال 1378 و همزمان با پيام تاريخي حضرت امام در خصوص شوراها و با صدور پيام ويژه اي از سوي مقام معظم رهبري و سخنان اميد بخش رياست محترم جمهوري آغاز گرديد .


نويسنده:  هومن گنجوري






برای دادن نظر، باید به صورت رایگان در سایت عضو شوید. [عضویت در سایت]



مشاوره حقوقی رایگان