بسم الله
 
EN

بازدیدها: 623

مسئوليت مدني دولت

  1396/10/27
خلاصه: اين نوشتار به بررسي معنا و مفهوم مسئوليت مدني و تبيين ابعاد مهم آن پرداخته و به تعبيري، رسالت اصلي مقاله، اين است که به حوزه مسئوليت مدني دولت و حقوق شهروندي پرداخته آن را در معرض نقد قرار مي‌دهد، چون حقوق شهروندي در سايه نهادينه شدن مسئوليت مدني دولت، جامه عمل خواهد پوشيد. پيش از كاوش در ويژگي‌هاي مسئوليت مدني دولت، ضرورت دارد، نخست به بررسي مفهوم مسئوليت مدني دولت پرداخته شود.

هرچند تعاريف گوناگوني از مسئوليت مدني دولت از ناحيه حقوقدانان ارايه شده، در يك جمع‌بندي كلي، مي‌توان گفت، مسئوليت مدني دولت عبارت است از: مسئوليت ناشي از اعمال دولت، اعم از اين‌كه مسئوليت مبتني بر تقصير بوده يا نبوده، خواه در اثر نواقص سيستم اداري و با خطاي عوامل انساني باشد. بديهي است، تقصير شخصي مستخدم دولتي، خارج از شمول اين تعريف بوده و مستثني است و بر اين اساس، بايد ساختار قوانين حقوقي كشور به صورت شفاف مسئوليت مدني دولت را پذيرفته تا شهروندان بتوانند با تكيه بر چنين قوانين، حقوق شهروندي خويش را استيفا كنند، زيرا با رشد فزاينده تكنولوژي و عوارض ناشي از آن، بحران‌هاي ناخواسته از خدمات انحصاري دولت به شهروندان وارد مي‌شود كه بايد با راهكارهاي قانوني شفاف، جبران شده تا جامعه از نتايج زيانبار اجتماعي و اقتصادي آن، در امان بماند.

 قانون به خاطر تنظيم روابط افراد جامعه و جلوگيري از مخاطرات ناشي از خواسته‌ها و آزمندي‌هاي متنوع و متكثر افراد جامعه است. ضرورت‌ها و منافع مشترك افراد جامعه حكومت را بر آن داشته تا به نمايندگي از جامعه، قانون را اجرا كند و براي آن‌كه اجراي قانون، تضادي در تعامل حاكمان و مردم ايجاد نكند، ضرروت پيدايش ميثاق تقسيم كار و مسئوليت كارگزاران تحت عنوان قانون اساسي به وجود آمده است و اين امر موجب بازشناسي مسئوليت فرمانروايان و فرمانبرداران شده و آن‌گاه مسئوليت مدني دولت پا به عرصه اجتماعي نهاد كه از جهات گوناگون، قانونمندي جامعه و حاكميت قانون را در سطحي كلان مطرح مي‌كند و از ديگر سو، راهكارها و حقوق و همكاري دولت مردم را شفاف و قابل اجرا درمي‌آورد.

با توجه به اين‌كه مسئوليت مدني دولت در جامعه حقوقدان، چالش‌هاي ابهام‌انگيزي پديد مي‌آورد، نگارنده اميد دارد كه شاهد برگزاري همايش‌هاي علمي براي نقد و بررسي اين مفهوم سرنوشت‌ساز از سوي اساتيد حوزه و دانشگاه و وكلاي دادگستري و قضات باشد و از طرفي، چون اين موضوع، شاكله موضوعات مهم حقوق شهروندي و مردم‌سالاري ديني را تشكيل مي‌دهد، حمايت علمي و عملي از سوي صاحب‌نظران را مي‌طلبد تا گامي بلند در زمينه تقويت حوزه مسئوليت مدني دولت برداشته شود و بستر نقد و نظر پيرامون اين مباحث حقوقي فراهم. موجوديت مسئوليت مدني در قانون اساسي و منابع معتبر فقهي مسلم است، اما مسئله اصلي اين كه اين موجوديت چرا مغفول مانده، كما اين‌كه گاه از سوي دولت به صورت رسمي پذيرفته شده و گاه نيز وجود آن به دليل شفاف نبودن و اجمال و سكوت قانون، مورد ترديد قرار گرفته است. در اين صورت، تنها راه سامان يافتن اين قضيه، تدوين قوانين جامع و كامل با توجه به واقعيات و آزموده‌هاي عصري بود كه مي‌تواند اين ابهامات را برطرف سازد.

البته گفتني است كه گاه، دولت‌ها در مسير شتابان توسعه اقتصادي و سياسي، عذر آورده و مسائل اقتصادي و سياسي را بر مسئوليت مدني دولت ترجيح مي‌دهند و عملا، مانع ظهور و گسترش مسئوليت مدني شده‌اند. پويايي و استحكام مشاركت مردمي در همين مفهوم نهفته است كه شهروندان از كمترين حقوق برابر با مسئولان در عرصه‌هاي گوناگون برخوردار باشند، وگرنه چه بسا، دولت تمايلي به اجراي داوطلبانه اين حقوق نداشته باشد. سهم حقوقدانان در اين زمينه، فراهم كردن زمينه گسترش و افزايش تحقق مسئوليت مدني دولت، هم به لحاظ علمي و هم به لحاظ عملي است. سهم دولت نيز در اين راستا به رسميت شناختن و نهادينه كردن آن و لازمه جامعه زنده و پويا و متكامل نيز وجود دولت مقتدر و كارآمد است.

مسئوليت مدني دولت در ازاي شهروندان حوزه‌اي، از مسئوليت در قانون اساسي و منابع معتبر فقهي به شمار مي‌رود، به ويژه در عرصه‌هايي از زندگي صنعتي امروزي كه دولت، فعاليت كاملا انحصاري دارد، به گونه‌اي که محسوس و شفاف‌تر است. اساسا مردم در يك ارتباط قهري از خدمات دولت بهره‌مند و به همان نسبت از نتايج زيانبار آن برخوردار مي‌شوند. در اين فرايند، زيان‌ديدگان اسباب و وسايل تحقيق و اطمينان از سلامت و صحت اعمال دولت را در اختيار ندارند، زيرا از يك سو، توانايي علمي و ابزار و اذن تحقيق سلامت خدمات ارايه شده از سوي دولت را در اختيار نداشته و از سوي ديگر، اساسا اين تحقيق منطق اجتماعي و ضمانت اجرايي ندارد و در نظام‌هاي گوناگون سياسي، از وظايف تعريف‌شده دولت بوده و تابع مقررات قانوني خاص است.

در اصل 173 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اين منطق اجتماعي به روشني در چهارچوبي مستوفي تعريف شده و براي رسيدگي به شكايات و خسارات وارده به افراد و بررسي عملكرد سازمان‌هاي دولتي مراجع و نهادهاي مشخص پيش‌بيني شده است. دولت به عنوان يك شخصيت حقوقي كلان در همه زمينه‌هاي اجتماعي و اقتصادي برنامه‌ريزي داشته و براي پيشبرد اهداف خويش، وسايل و ابزارهاي فني و تكنولوژي گوناگوني را به خدمت مي‌گيرد و مؤسسات دولتي در انجام وظايف تعريف شده در عرصه‌هاي گوناگون، امكان ارتكاب خطا و اشتباه و سهل‌انگاري و ترك فعل را دارد. به همين خاطر، اصل 167 قانون اساسي، قوه قضائيه را ملجأ زيان‌ديدگان اعلام كرده است و اصولا تدارك و جبران ضررهاي عمده تنها از عهده دولت برمي‌آيد.

اگر به گزاره‌هاي يادشده، آموزه‌هاي دين و تكاليف شرعي نيز اضافه شود، هرگونه شك و شبهه‌اي را درباره مسئوليت مدني دولت برطرف مي‌كند.

جايگاه مسئوليت مدني دولت در فقه

دين مبين اسلام به عنوان آخرين شريعت و كامل‌ترين رسالت الهي براي همه بخش‌هاي زندگي اجتماعي انسان‌ها تعيين تكليف كرده و در حوزه مسئوليت مدني دولت نيز منابع معتبر فقهي، عمدتا از دو جهت تأكيد داشته است:

نخست: در يك جامعه ديني و مكتبي، انسان با تكيه بر اصول و آرمان‌هاي قوي ديني، خود را صرفا شهروند نمي‌داند، بلكه افراد جامعه ديني به تكاليف و مسئوليت‌ها و تعاملات اجتماعي، نه تنها با نگرش صرف مصالح اجتماعي بلكه با توجه به ارتباطات قوي مكتبي و آرماني نيز توجه دارند كه نتيجه آن، التزام واقعي افراد به تكاليف و مسئوليت‌هاست و همچنين مسئولان و حاكمان نيز بر همين روش رفتار كرده، احساس دين و اداي وظيفه نسبت به شهروندان دارند.

دوم آن كه: با توجه به اين‌كه تشكيل حكومت و اداره قانونمند جامعه، از اهم اصول رسالت ديني به شمار مي‌رود، فقه درباره تنظيم و تبويب حقوق و تكاليف افراد جامعه و مناسبات آنان با يكديگر و از ديگر سو، هماهنگي و تعيين حد و مرز حاكمان در مسئوليت‌هاي محوله و در جهت اداي حقوق مردم نقش اساسي ايفا مي‌كند. تكاليف و حقوق شهروندي از حقوق و تكاليف ايماني در يك جامعه ديني سرچشمه مي‌گيرد كه در اين صورت، فرض وجود جامعه ديني، مستلزم فرض مسئوليت مدني دولت در اين نگرش فقاهتي خواهد بود.

در حقوق عمومي، همان‌گونه كه دولت حق و تكليف بر شهروندان دارد، شهروندان نيز به همان ميزان، حق و تكليف بر دولت دارند، اما حقوق مردم در برابر دولت، همواره برابر و مساوي در بخش اعمال حاكميت و مسائل امنيتي نبوده، چون در بسياري از موارد در دولت نسبت به مردم، در يك وضعيت تقدم و حالت امتيازي و اولويتي قرار دارد، به گونه‌اي كه دولت هر گاه اراده كند، حق دارد يك‌جانبه اراده خود را بر شهروندان تحميل كند. اين حق و اولويت و تحميل اراده و ايجاد تكليف براي شهروندان، ناشي از اين طرز تفكر است كه دولت، حافظ مصالح و منابع عمومي است و علت واگذاري چنين حقي به دولت، اختيار و وكالتي است كه مردم به دولت داده‌اند و به هنگام تعارض و تزاحم منافع عمومي و شخصي، عدل و انصاف حكم مي‌كند كه منافع عمومي بر منافع شخصي مقدم شود.

براي همين، دولت به موجب وكالتي كه از مردم دارد، مي‌تواند هرجا منافع افرادي را منافي جامعه بداند، حقوق اجتماع را بر حقوق شهروندان ترجيح دهد و بنا بر حقوق و منافع عمومي مردم برنامه‌ريزي و اجرا كند.

 هرچند امروزه اين طرز تفكر ارزش كاربردي نداشته و عقيده بر اين است كه هيچ زياني نبايد بدون جبران باقي بماند و اراده جبران زيان به بهترين وجه، در قاعده زرين فقهي به نام قاعده لاضرر، سرلوحه كار ما قرار دارد، هدف اين است كه مسئوليت مدني و ضرورت جبران خسارت به طور مطلق وارد شده، دولت از اين قاعده مستثني نمي‌تواند باشد، به ويژه‌ كه ماده 56 قانون مجازات اسلامي كه در مقابل اعمال حاكميت بوده، علل رويارويي جرم را موجب زوال مسئوليت كيفري دانسته و مشروط به اين است كه امر آمر قانوني، خلاف شرع نباشد.

همان گونه كه مأمور حق دارد و مكلف است قانوني بودن دستور را بررسي كند، در صورتي كه آن را مغاير و مخالف قانون يافت، از اطاعت آمر غيرقانوني خودداري كند. همچنين مكلف است كه شرعي بودن آن را مورد بررسي قرار دهد، چنانچه خلاف شرع بود، بايد از اجراي آن خودداري كند. در اين روند، يك دستور غيرقانوني و خلاف شرع، نمي‌تواند از علله موجه جرم به شمار رود، براي همين، شكي در جرم بودن آن دستور وجود ندارد. به همين دليل ماده 574 قانون مجازات اسلامي، مأموري را كه از تحويل زنداني به مقامات قضائي خودداري كند، مسئول دانسته است، مگر آن‌كه ثابت كند به امر مافوق خود چنين عملي را مرتكب شده و از مصاديق ماده 580 قانون مجازات اسلامي!!! است.

از آنجا كه نهادهاي دولتي در عصر حاضر، بيشتر و شفاف‌تر در شكل اشخاص خصوصي در عرصه اجتماعي و اقتصادي ظاهر مي‌شوند، ناگزير فعاليت‌هاي گوناگون آنان، زيان‌هاي مختلفي به شهروندان وارد مي‌‌آورد كه ضرورت جبران آن، هر روز بيش از پيش، احساس مي‌شود و دولت به بهانه‌هاي گوناگون، به قلمرو تجارت و بازرگاني وارد شده و در اين صورت، قلمرويي را كه اختصاص به بخش خصوصي دارد، تصدي مي‌كند؛ بنابراين، در هنگام اجراي قانون و ارايه خدمات، چنانچه ضرر و زياني به كسي وارد شود، دولت بايد جبران كند؛ مانند لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك مورد نياز براي اجراي برنامه‌هاي عمومي و عمراني دولت مصوب 1358 كه به موجب آن، دولت ملزم شده است در برابر تملك اموال اشخاص خصوصي كه از اعمال حاكميت ناشي مي‌شود، بهاي آن را به زيان‌ديده بپردازد.

به موجب ماده 11 قانون مسئوليت مدني، اعمال حاكميت موجب معافيت دولت از خسارت نيست. در حقوق متقابل دولت و مردم در بخش اقتصادي و ارايه خدمات و كالا، دولت همانند روابط در حقوق خصوصي و روابط متقابل اشخاص حقيقي مطرح است. در اين زمينه، اصل بر تساوي افراد در مقابل دولت است؛ يعني دو طرف درواقع همچون دو طرف يك رابطه موضوع حقوق خصوصي بوده و مانند طرفين يك معامله از حقوق يكساني برخوردارند.

همچنان كه فروشنده نمي‌تواند بدون رضايت خريدار، اراده خود را به طرف مقابل تحميل كند، دولت نيز در اين فرايند نمي‌تواند شرايط را بر شهروندان بدون ميل و رغبت آنان تحميل كند، زيرا در اين باره، اعمال حاكميت و مسائل امنيتي مطرح نبوده. چنانچه در رابطه دولت و اشخاص حقيقي، مصالح امنيتي و حاكميتي مطرح باشد، رابطه برابر جاي خود را به رابطه ممتاز مي‌دهد و دولت از موقعيت برتر برخوردار مي‌شود، چرا كه فرض بر آن است كه مصالح امنيتي از اهميت خاصي برخوردار بوده، معادل نفع خصوصي شهروندان ندارد، بلكه بر منافع مردم ترجيح دارد.

مباني مسئوليت مدني دولت

در اين مقوله دو نظريه به صورت عمده مطرح است:

1ـ مسئوليت مبتني بر تقصير

نظريه مبتني بر تقصير، بر اين اصل استوار است كه خواهان بايد ثابت كند خوانده با ارتكاب خطا، زياني به وي وارد كرده است. به عبارتي، زيان‌ديده بتواند خسارت ناشي از عملكرد كاركنان اداره را كه باعث ضرر بوده‌اند، اثبات كند؛ با اين فرض كه دولت بر اثر نواقض سيستم اداري يا خطاي كاركنان، دچار تقصير و يا اثبات خطاي كارمند، تقصير دولت احراز مي‌شود. در نتيجه دولت بايد ضرر حادث را جبران كند و در غير اين صورت هيچ مسئوليتي نخواهد داشت.

2ـ‌ مسئوليت مبني بر تقصير مستقيم دولت

هرگاه كارمند دولت، مرتكب فعل زيانبار شود، دولت نه به سبب خطا يا مسئوليت كارمند، كه به دليل خطاي خود، مستقيم عهده‌دار مسئوليت خواهد بود؛ يعني عمل به دولت به طور مستقيم انتساب پيدا مي‌كند، بدون آن‌كه بدوا كارمند مسئول خطا شناخته شود.

با توجه به اين‌كه مفهوم دولت، مفهومي اعتباري و التزامي بوده و در صورتي كه اعمال دولت توسط افراد و اشخاص حقيقي انجام مي‌گيرد، براي همين، درباره نحوه انتساب عمل توأم با خطا به دولت نيز نظرات مختلفي مطرح است. آنچه ماحصل تضارب آرا و عقايد مختلف بوده و به نظر، سازگاري بيشتري با واقعيات و پديده‌هاي اجتماعي داشته و موافق عدالت نيز هست، اين كه مسئوليت دولت را مستقيم غرض و فارغ از تقصير اداري كارمند كه به عنوان عامل اجرايي دولت انجام وظيفه مي‌كنند، خود دولت مستقيما مسئول شناخته شود.

در دفاع از اين نظريه، مي‌توان چنين گفت كه دولت، متشكل است از افراد و موجودات هوشمندي كه به عنوان اندام‌هاي آن عمل مي‌كنند و اصولا انجام اعمال توسط دولت لامحاله به توسط افراد و كارمندان انجام مي‌گيرد و چون دولت حق انتخاب كارمند و تكليف نظارت بر اعمال آنها را دارد، لذا خطاي عوامل اجرايي دولت در اثر گزينش نادرست و نظارت غيرمؤثر دولت بوده و در نتيجه، تقصير دولت مفروض است.

البته استثنايي هم بر اين نظريه وارد است و عبارت است از اين‌كه تقصير اداري و تقصير شخص كارمند دولت قابل تفكيك بوده و بايد بين آنها تفاوت قايل شد، هرچند كه تمايز اين دو مقوله، امري سهل و روشن نبوده و غالبا به نظر دادگاه و ملاك عرف مي‌باشد، ليكن به نظر مي‌رسد تنها معيار مؤثر كاربردي در اين قضيه، اين است، هر خطايي كه از كارمند دولت در رابطه با غير وظيفه اداري صادر شود، خطاي شخصي تلقي شده و نامبرده، شخصا مسئول عمل خويش است، حال كه مسئوليت مدني مبتني بر تقصير دولت، مورد بحث قرار گرفت در جهت تكمله بحث شايسته است به طور اجماعل موضوع اركان مسئوليت نيز كه در اين ارتباط است، پرداخت شود.

اركان مسئوليت مدني

مسئوليت مدني دولت با وجود سه ركن اساسي قابل تحقق است؛ ضرر، تقصير و رابطه.

رابطه سببيت با توجه به متون نصي و مراتب مفهومي قوانين جاريه كشور ضرر اعم است از؛ ضرر مادي، منافع قطعي‌الحصول و زيان معنوي.

ضرر: وجود ضرر در تحقق مسئوليت مدني دولت از ضرورت‌هاي قطعي به شمار مي‌رود و هرگونه تجاوز عمدي يا خطاكارانه در اموال يا منفعت مالي كه از دست برود و يا به سلامت و حيثيت و عواطف شخص لطمه‌اي وارد آورد، عنصر ضرر كه از اركان مسئوليت مدني مي‌باشد، تحقق يافته است.

ضرر بايد مسلم باشد

قطعي و مسلم بودن ضرر، آن را قابل مطالبه مي‌كند؛ يعني شرط قابليت مطالبه ضرر، اين است كه قطعي و مسلم باشد. به تعبيري، مدعي خسارت بايد ثابت كند كه ضرر به او وارد شده است و به صرف احتمال ورود زيان نمي‌توان دولت را به جبران آن خسارت محكوم كرد.

زيان بايد مستقيم باشد

در صورتي كه دادگاه مبادرت به صدور حكم خسارت مي‌كند كه عمل كارمند دولت بايد علت مؤثر در به وجود آمدن زيان باشد، به تعبيري، مدعي خسارت بايد ثابت كند كه ضرر به او وارد شده و به صرف احتمال ورود زيان، نمي‌توان دولت را به جبران آن خسارت محكوم كرد.

زيان بايد مستقيم باشد

در صورتي دادگاه مبادرت به صدور حكم خسارت مي‌كند كه عمل كارمند دولت، علت مؤثر در به وجود آمدن زيان باشد و مدعي خسارت نيز بايد ثابت كند كه از عمل كارمند ضرر به او وارده شده و اين ضرر بلاواسطه، ناشي از انجام ندادن تعهد يا تأخير آن يا عدم تسليم محكوم‌به بوده است.

ماده 728 قانون «آ.د.م»، همگي اقسام ضرر در صورتي كه نتيجه مستقيم عمل انتسابي به دولت بوده و مسلم نيز باشد، قابل مطالبه است. ركن دوم مسئوليت مدني دولت؛ يعني تقصير مطالبه ماده 953 قانون مدني، داراي دو ضابطه اساسي؛ يعني تعدي و تفريط بوده و تحقق آن در اين حوزه، مصداق دارد. هرچند دو ركن يادشده به نوبه خود در تحقق مسئوليت مدني دولت، داراي اهميت است، ليكن تا زماني كه ارتباط منطقي بين آن دو برقرار نشود، به مثابه مواد خامي بوده كه في‌نفسه افاده هيچ اثري نمي‌كند و تنها وجود رابطه سببيت بين آنها مي‌تواند فرايند تحقق مسئوليت را تكميل و اثربخش كند، براي همين در يك جمع‌بندي، مي‌توان گفت با وجود ضرر و زيان و فرض تقصير دولت و احراز رابطه سببيت بين آنها، دو مسئوليت مدني مبتني بر تقصير دولت تحقق پيدا مي‌كند. 

مسئوليت بدون تقصير

با توجه به اين‌كه نظريه مسئوليت مدني مبتني بر تقصير، دولت در همه موارد پاسخگو نبوده و در عمل، مواردي پيش آمده كه ضرري از ناحيه دولت به افراد وارد شده، ليكن زيان‌ديده بر اثر حادثه بلاتكليف مانده، در اين صورت تكليف چيست؟

با توجه به اصل كلي كه مقرر مي‌دارد هيچ ضرري نبايد بدون تدارك و جبران باقي بماند و به تدريج وجدان عمومي جامعه را به اين سو كشانده كه براي دولت حتي در صورت فقد عنصر تقصير نيز مسئوليت مدني قايل شوند، هرچند كه پيدايش و رواج رسمي اين نظريه، مربوط به زمان طولاني نبوده، ليكن به عنوان يك نظريه مترقي، تلقي مي‌شود و با توجه به گستردگي تعاملات اجتماعي، يك ضرورت اساسي براي جامعه امروزي به شمار مي‌رود، زيرا همين كه دولت زياني به بار آورد، بايد آن را جبران كند؛ خواه كاري كه سبب ايجاد ضرر شده، ثواب يا خطا باشد. آنچه در اين زمينه گفتني است، رابطه عليت بين كار دولت و ورود ضرر به ديگري است و علم حقوق بايد بيش از هر چيز به احراز اين رابطه بپردازد.



نويسنده: اخگر تقي پور- وکيل دعاوي و مشاور حقوقي





برای دادن نظر، باید به صورت رایگان در سایت عضو شوید. [عضویت در سایت]



مشاوره حقوقی رایگان