بسم الله
 
EN

بازدیدها: 762

تملک املاک و اراضي در شهرداري ها- قسمت هفتم(قسمت پاياني)

  1393/10/6
قسمت قبلي


قسمت دوم: وسايل تأمين و آثار آن 

حال نوبت به بررسي اين موضوع است که صرف نظر از روش تأمين حقوق مالکانه (توافقي و غيرتوافقي)، وسيله يا وسايلي که توسط آنها حقوق مالکانه تأمين مي‌گردد چيست؟ شهرداري در مقابل گرفتن حقوق مالکانه چه چيزي به دارنده حق پرداخت مي‌کند؟ آيا شهرداري حق انتخاب وسيله تأمين و جبران حقوق مالکانه را دارد يا آن که وسيله مشخصي در قانون براي تأمين اين حقوق پيش‌بيني شده است؟ اينها سئوالاتي هستند که پيش روي ما قرار دارند و ما آنها را در گفتار اول اين قسمت تحت عنوان «وسايل تأمين» مورد بررسي قرار مي‌دهيم. 
از طرفي در برابر اين سئوال قرار داريم که پس از تأمين حقوق مالکانه با هر وسيله‌اي که ممکن بود، تأمين به عمل آمده داراي چه آثار و نتايجي است. آيا دارنده حقوق مالکانه پس از تأمين حقوق او مکلف به تحويل حق خود به شهرداري است؟ آيا وي تکليف به تنظيم سند رسمي نيز دارد؟ آيا نمي‌توان فرضي را تصور نمود که دارنده حقوق مالکانه مدعي بطلان يا فسخ معامله فيمابين خود و شهرداري باشد؟ اگر ممکن است چه رويدادهايي را شاهد خواهيم بود؟ براي پاسخ‌گويي به اين قبيل سئوالات، گفتار ديگري در اين قسمت تحت عنوان «آثار تأمين» مي‌گشاييم و از اين زاويه به مسائل مطروحه مي‌نگريم و در پي پاسخ به آنها بر مي‌آييم. 
گفتار اول: وسايل تأمين 
وقتي مي‌گوييم وسايل تأمين مقصود، آن نوع عوضي است که شهرداري در مقابل به دست آوردن حقوق مالکانه، آن را وسيله تأمين و جبران حقوق مالکانه قرار مي‌دهد. در حقوق مدني نيز برخي از نويسندگان از اين اصطلاح براي رساندن چنين منظوري استفاده نموده‌اند . 
آنچه ممکن است در بدو امر به ذهن متبادر گردد، اين است که در مورد تأمين حقوق مالکانه واقع در طرح‌هاي عمومي شهرداري با مساله جبران خسارت مواجه هستيم. حال آن که چنين تصوري چندان صحيح نيست. در مواردي که تأمين حقوق مالکانه به صورت توافقي انجام مي‌شود مساله پيش روي دادن عوض قراردادي است و موضوع جبران خسارت به عنوان يک الزام قهري و قانوني قطعاً صادق نيست. اما در شرايطي که تأمين به صورت غيرتوافقي انجام مي‌شود اين امکان وجود دارد که برخي تصور کنند دادن چيزي از سوي شهرداري به عنوان مابه ازاي آنچه دريافت نموده صورتي از صورت‌هاي الزام قهري و قانوني است. ولي اين تصور صحيح نيست چه اين که همان طور که قبلاً نيز اشاره داشته‌ايم، ماهيت حقوقي تأمين غيرتوافقي، بيشتر يک عمل حقوقي است تا يک واقعه حقوقي و لذا آنچه شهرداري در مقابل انتقال حقوق مالکانه مي‌پردازد، يک «عوض» است و نه «خسارت».
در ل.ق.ن.خ قانونگذار علاوه بر استفاده از کلمه «قيمت» يا «بها» گاهي نيز از کلمه خسارت استفاده نموده است که بايد آن را حمل بر مسامحه قانونگذار نمود. همان‌طور که در بالا آمد واقع اين است که پرداخت‌هاي شهرداري در مورد انتقال حقوق مالکانه ولو به صورت غيرتوافقي و اجباري، ماهيتاً خسارت نيست بلکه عوض و معادل چيزي است که شهرداري دريافت مي‌کند و در اين پرداخت‌ها، اراده شهرداري در پرداخت دخالت دارد. به تعبير بهتر اين که اين پرداخت به حکم قانون نيست و آن را نمي‌توان به يک واقع حقوقي تشبيه نمود که قانونگذار شهرداري را مجبور به پرداخت مي‌کند بلکه در همه موارد اين شهرداري است که اراده پرداخت دارد. 
به هر صورت، وسيله‌اي که شهرداري براي پرداخت خود مورد استفاده قرار مي‌دهد بر حسب مورد مي‌تواند متفاوت باشد. برخي از اين وسايل در قوانين مربوطه نام برده شده‌اند ولي از برخي وسايل مورد استفاده شهرداري‌ها، نامي در قانون وجود ندارد. بنابراين شايسته است ابتدا از وسايل مذکور قانون و سپس از ساير وسايل که در قانون نيامده اما عملاً مورد استفاده قرار مي‌گيرد سخن بگوييم. 

بند اول: وسايل مذکور در قانون

چنانچه قوانين و مقررات مربوط به اجراي طرح‌هاي عمومي توسط شهرداري را مورد مطالعه و بررسي قرار دهيم، با دو نوع وسيله تأمين حقوق مالکانه برخورد خواهيم داشت. مقنن در موارد قانوني مربوطه، اصولاً، وسيله تأمين را، «بها» يا به تعبيري پول قرار داده است؛ از طرفي اين اجازه را داده که در صورت رضايت صاحب حقوق مالکانه، شهرداري به جاي استفاده از اين وسيله، از وسيله ديگري که مي‌توانيم آن را «مثل» بناميم و در واقع عوض غير پولي است استفاده نمايد. ابتدا از وسيله اصلي يعني پول و سپس از وسيله ديگر تحت عنوان مثل سخن خواهيم گفت.

الف) پول  

مقررات جاري مربوط به اجراي طرح‌هاي عمومي، به عنوان يک اصل، شهرداري را مکلف مي‌نمايد که در موارد تأمين حقوق مالکانه از اين وسيله يعني پول استفاده کند. آن جا که پاي توافق و تأمين در ميان است، شهرداري نمي‌تواند صاحب حقوق مالکانه را در تنگنا و فشار قرار دهد که او را به دريافت چيزي غير از پول راضي شود، مگر اين که صاحب حق، خود به ميل و رضا، تأمين حق خود را با وسيله‌اي غير از پول بپذيرد که موضوع مباحث آتي است. آن جا نيز که تأمين به صورت غيرتوافقي انجام مي‌شود، مقنن تنها وسيله تأمين و پرداخت حقوق مالکانه را پول قرار داده است. 
در ماده 3 ل.ق.ن.خ آمده است: «بهاي عادله اراضي، ابنيه، مستحدثات، تأسيسات و ساير حقوق و خسارات وارده ...» و در تبصره 1 همين ماده گفته شده که اگر بهاي عادله، بيش از يک ميليون ريال باشد، بايد فلان تشريفات رعايت شود که در واقع 8 استفاده از کلمه «ريال» به خوبي مؤيد اين موضوع است که عوضي که شهرداري مي‌پردازد بايد پول باشد. در تأمين غير توافقي نيز وضع به همين منوال است. در ماده 4 ل.ق.ن.خ از «بهاي» عادله سخن گفته شده و در ماده 8 همين قانون نيز از کلمات «ارزش» و «بها» به عنوان عوض پرداختي شهرداري ياد شده که هر دو در لفظ، عرفاً، به معناي پول مي‌باشد. در ق.ن.ت.ش نيز مقنن اصل را براي رساندن اين مقصود و منظور استفاده شده است.
اما سئوالي در اين جا مطرح مي‌شود آيا شهرداري بايد بها و ارزش حقوق مالکانه را نقداً پرداخت کند يا اين که امکان پرداخت اقساطي عوض را نيز دارد. ذيلاً به بررسي اين موضوع مي‌پردازيم.
1- پرداخت نقدي 
گفته شده که اطلاق بيع، بدون تعيين موعد اقتضاء مي‌نمايد که فوراً مبيع تسليم مشتري شود و ثمن به بايع تأديه شود . قاعده مزبور نه تنها در خصوص بيع، بلکه در خصوص ساير معاملات نيز صادق است. انتقال حقوق مالکانه به شهرداري، بر حسب مورد در قالب عقود متنوعي چون بيع، اجاره، صلح و غيره به عمل مي‌آيد که در هر حال، قاعده لزوم پرداخت نقدي در خصوص اين عقود حکومت خواهد داشت.
اصل «حال بودن ديون» در هيچ متني به صراحت نيامده است، ولي از مواد قانون مدني در امور پراکنده به خوبي استنباط مي‌شود. براي مثال در ماده 341 ق.م مي‌خوانيم: «ممکن است که براي تسليم تمام يا قسمتي از مبيع يا براي تأديه تمام يا قسمتي از ثمن اجل قرار داده شود» يعني اگر اجلي شرط نشده باشد، تعهد فروشنده به تسليم مبيع و دين خريدار به تأديه ثمن حال است. در ماده 370 ق.م نيز آمده است: «اگر طرفين معامله براي تسليم مبيع موعدي قرار داده باشند، بر تسليم در آن موعد شرط است نه، نه در حال عقد». پس، در جايي که موعد خاصي براي تسليم معين نشده باشد، موعد تسليم هنگام عقد است و در همان زمان فروشنده بايد توانايي تسليم را داشته باشد. بند 3 ماده 490 ق.م در مورد اجاره، صراحت بيشتري در بيان اين اصل دارد؛ زيرا با اين که در اجاره، منافع به تدريج در اختيار مستأجر قرار مي‌گيرد، در مورد اجاره بها اعلام مي‌کند مستأجر بايد «مال‌الاجاره را در مواعدي که بين طرفين مقرر است تأديه کند و در صورت عدم تعيين موعد نقداً بايد بپردازد» . 
در قوانين خاص راجع به اجراي طرح‌هاي عمومي نيز، صراحتاً از اصل پرداخت فوري و نقدي سخن گفته نشده است معهذا قراين و نشانه‌هايي وجود دارد که حکايت از لزوم پرداخت نقدي توسط شهرداري دارد. به طور مثال در ماده 1 ل.ق.ن.خ، شرط اقدام شهرداري براساس اين قانون را تأمين اعتبار لازم مي‌داند، يعني شهرداري بايد آمادگي لازم براي پرداخت عوض را داشته باشد و اگر پرداخت اقساطي مورد نظر قانون بود، شايد از اين شرط سخن نمي‌گفت، يا اين که لزوم وجود اعتبار را با احتياط و ملايمت بيشتري مطرح مي‌نمود. همچنين در ماده 8 همين قانون، مقنن دستگاه اجرايي را از تصرف در حقوق مالکانه، قبل از پرداخت عوض آن بر حذر داشته است. از آن جايي که معمولاً دستگاه‌هاي اجرايي، در زماني نزديک به اجراي طرح و شروع عمليات اجرايي، نسبت به تملک حقوق مالکانه اقدام مي‌نمايند و از آن جايي که قانونگذار، تصرف دستگاه اجرايي را قبل از تسويه حساب با صاحب حقوق مالکانه، اصولاً ممنوع نموده است، لذا به راحتي نمي‌توان فرض اقساطي بودن پرداخت عوض و پذيرش اين موضوع از سوي قانونگذار را تصور نمود.
وانگهي در همين ماده، در موارد تأمين غيرتوافقي، قانون، شهرداري را ملزم به توديع عوض در صندوق ثبت محل نموده است و با اين وصف، چاره‌اي نيست که بپذيريم قانونگذار پرداخت نقدي را به عنوان يک اصل در مورد تأمين حقوق مالکانه چه به صورت تأمين توافقي و چه به صورت تأمين غيرتوافقي پذيرفته است.

2- پرداخت اقساطي:
همان‌گونه که گفته شد شهرداري بايد در پرداخت عوض به صورت نقدي عمل نمايد. اما لازم به ذکر است که مرور تاريخ قانونگذاري در خصوص نحوه تأمين حقوق مالکانه، نشان مي‌دهد که قانونگذار گاه مجوز پرداخت اقساطي را نيز به شهرداري داده است.
در ماده 20 ق.ن.ع.ش، آمده است «شهرداري مکلف است بهاي عرصه و اعيان ابنيه و اماکن و مستحدثات مشمول طرح‌هاي عمراني و نوسازي و احداث و اصلاح و توسعه معابر و همچنين حق کسب و پيشه و تجارت موضوع ماده 27 ماده اين قانون را نقداً پرداخت کند. در مورد بهاي اراضي فاقد ساختمان در تهران تا دو ميليون ريال و در ساير شهرها تا پانصد هزار ريال، نقد و بقيه اقساط مساوي پنج‌ساله با بهره صدي نه در سال از طرف شهرداري پرداخت مي‌شود». در تبصره 1 همين ماده گفته شده: «پرداخت اقساط مذکور در اين ماده به موجب قبوض قبوض مخصوص قابل انتقال خواهد بود، که اصل و بهره آن در سررسيد از طرف شهرداري به دارنده قبض پرداخت مي‌شود و بهره اين قبوض از پرداخت هرگونه ماليات معاف است ...».
مواردي از جمله موارد فوق‌الذکر را بايد به صورت يک استثناء تلقي کرد که گاه به حکم قانونگذار ايجاد مي‌شود. در غيراز موارد استثنايي، شهرداري حق ندارد پرداخت بها و قيمت حقوق مالکانه را به صورت اقساط قرار دهد يا آن‌ها را براي پذيرش اين موضوع، تحت فشار قرار دهد.
با اين حال سئوالي مطرح مي‌شود مبني بر اين که آيا شهرداري مي‌تواند در موقع اجراي طرح عمراني مدعي اعسار از پرداخت عوض به صورت نقدي شده و از محاکم صالحه تقاضا کند که به استناد قوانين مربوطه، از جمله ماده 277 ق.م يا ماده 2 قانون نحوه اجراي محکوميت‌هاي مالي ، با اعسار شهرداري و پرداخت اقساطي قيمت حقوق مالکانه موافقت کند. به نظر مي‌رسد محکمه نيز نمي‌تواند پرداخت حقوق مالکانه توسط شهرداري را به نحو اقساط قرار دهد، چه اين که مفاد قوانين راجع به اجراي طرح‌هاي عمومي حکايت از اين دارد که شهرداري صرفاً در صورت داشتن اعتبار و تمکن لازم مي‌تواند دست به اجراي طرح بزند؛ در غير اين صورت نه تنها شهرداري الزامي به اجراي طرح بدون وجود توانايي مالي لازم ندارد بلکه انجام چنين اقدامي که طبعاً منجر به لطمه به حقوق مالکانه مي‌شود، ممنوع گرديده است.

ب) مثل

يکي ديگر از وسايلي که مقنن در ل.ق.ن.خ، به عنوان وسيله تأمين حقوق مالکانه از آن ياد نموده است دادن «مثل» است. ماده 6 ل.ق.ن.خ، مي‌گويد: «در مواردي که دستگاه اجرايي مقتضي بداند و در صورت رضايت مالک، عوض اراضي تمليک شده از اراضي مشابه ملي يا دولتي متعلق به خود، تأمين و با حفظ ضوابط مندرج در قوانين و مقررات مربوط، به مالکين واگذار مي‌نمايد در اين صورت نيز تعيين بهاي عوض و معوض به عهده هيأت کارشناسي مندرج در اين قانون مي‌باشد». همچنين در ماده 7 همين قانون آمده: «دستگاه اجرايي مجاز است به جاي پرداخت حق کسب و پيشه، در صورت رضايت صاحب حق، تعهد نمايد که پس از انجام طرح، محل کسبي در همان حدود به صاحب حق واگذار نمايد».
همان طور که ملاحظه مي‌شود قانونگذار به شرح مواد فوق‌الذکر، وسيله ديگري نيز براي پرداخت حقوق مالکانه واقع در طرح در نظر گرفته است که مي‌توانيم از آن به «مثل» تعبير کنيم اين تعبير، در مقابل کلمه و لفظ «قيمت» است که در حقوق مدني از آن سخن گفته مي‌شود و ديديم که در ق.ن.ت.ش، نيز قانونگذار براي رساندن مقصود خود از پول، از اين لفظ استفاده نموده است.
تفاوتي که فيمابين اين دو وسيله يعني «قيمت» و «مثل» در بدو امر به نظر مي‌رسد، اين است که پرداخت قيمت يا بهاء يا پول، در قوانين و مقررات خاص مربوط به اجراي طرح‌هاي عمومي، به صورت يک اصل و قاعده است، حال آن‌که دادن مثل که گاهي از آن به عنوان معوض نيز تعبير مي‌شود، چهره‌اي استثنايي دارد. به هر صورت شايسته است متعاقباً بررسي بيشتري در خصوص شرايط و موارد اين وسيله معين شده در قانون، به عمل آيد.

1- شرايط: 

بايد دانست که استفاده از اين وسيله براي تأمين حقوق مالکانه، موکول به وجود شرايطي است: 
اولاً، استفاده از اين وسيله براي تأمين حقوق مالکانه توسط شهرداري، الزامي نيست، بلکه چنانچه شهرداري تشخيص دهد که استفاده از مثل براي شهرداري بهتر است مي‌تواند از اين وسيله استفاده کند. ماده 6 ل.ق.ن.خ، مي‌گويد: «در مواردي که دستگاه اجرايي، مقتضي بداند ...» مي‌تواند عوض اراضي تمليک شده از اراضي مشابه ملي يا دولتي متعلق به خود، تأمين نمايد. به طور مثال چنانچه شهرداري فاقد نقدينگي لازم براي اجراي طرحي باشد اما داراي املاکي باشد که بدان‌ها نيازي نداشته باشد مي‌تواند به جاي استفاده از پول، با دادن اين املاک به صاحبان حقوق مالکانه، حقوق آن‌ها را تأمين و رضايت آن‌ها را جلب کند . 
ثانياً، صاحب حقوق مالکانه نيز تکليفي به قبول مثل ندارد، بلکه قانون او را در پذيرش مثل يا عدم پذيرش آزاد دانسته است. در ماده ياد شده يا به عبارت «در صورت رضايت مالک» اين معنا بيان شده است. بديهي است در صورت عدم رضايت، شهرداري، چاره‌اي جز پرداخت پول نخواهد داشت.
ثالثاً، واگذاري املاک متعلق به شهرداري به اين قبيل اشخاص در چنين مواردي مستلزم رعايت آيين‌نامه معاملات شهرداري نمي‌باشد. در اين قبيل موارد شهرداري مي‌تواند، اين املاک را با قيمتي که کارشناس رسمي دادگستري تعيين مي‌نمايد به چنين افرادي واگذار نمايد.

2- موارد:

دادن مثل از سوي شهرداري در صورت رضايت طرف مقابل، در تمامي مصاديق حقوق مالکانه مجاز است. معهذا استفاده از اين وسيله يعني مثل، عملاً در مورد برخي از حقوق، مثل حق مالکيت و يا حق کسب و پيشه امکان پذير است. اما چنانچه حق ارتفاق شخصي، در محدوده اجراي طرح قرار گيرد، دادن مثل بي معنا مي‌باشد. در چنين مواردي، حق مورد نظر تقويم و ارزيابي مي‌شود و از طرق ديگري مثل دادن پول، تأمين لازم صورت پذيرد.
در مورد حق مالکيتي که در محدوده اجراي طرح قرار مي‌گيرد و به صورت معمول به جاي استفاده از کلمه حق مالکيت، از کلمه ملک استفاده مي‌شود، بايد گفت که در اين خصوص تفاوتي ندارد که حق مالکيت شخص بر عرصه يا زمين باشد، يا اين که حق او نسبت به ابنيه يا هر دوي آن‌ها باشد. در همه اين موارد، دادن مثل توسط شهرداري امکان پذير است و شهرداري مي‌تواند از اراضي و املاک و ابنيه متعلق به خود به صاحبان حقوق مالکانه واگذار کند.  
در مورد حق کسب و پيشه نيز که قانونگذار در ماده 7 ل.ق.ن.خ، به آن تصريح نموده است و با اين وصف، جاي ترديدي براي استفاده از اين وسيله در اين قبيل موارد وجود ندارد. مثلاً چنانچه شخصي در مغازه‌اي داراي حق کسب و پيشه باشد و مغازه مزبور در طرح شهرداري قرار گيرد شهرداري مي‌تواند مغازه ديگري که از حيث مساحت و قيمت با مغازه قبلي او تا حدودي برابر مي‌نمايد به چنين فردي واگذار کند. البته ناگفته نماند که استفاده از اين کلمه مبتني بر مسامحه است.

بند دوم: ساير وسايل

در حال حاضر شهرداري، علاوه بر وسايلي که در قانون براي تأمين حقوق مالکانه از آن نام برده شده، از وسايل ديگري نيز استفاده مي‌کنند. اين وسايل همانا دادن امتيازات قانوني به اشخاص در قبال تملک حقوق مالکانه آن‌ها است. مهم‌ترين دليلي که شهرداري‌ها به استفاده از اين وسايل براي تأمين حقوق مالکانه مترتب بر املاک واقع در طرح‌هاي عمومي روي آورده‌اند عدم وجود نقدينگي لازم و توانايي مالي کافي براي پرداخت عوض حقوق مالکانه است. از زماني که شهرداري‌ها خودکفا گرديده‌اند و مقرر شده تا بودجه لازم براي هزينه‌هاي مربوطه را راساً تأمين نمايند، مسئولين شهرداري سعي کرده‌اند تا از طرق مختلف ولو طرق غير قانوني و غيرمنطقي، بودجه لازم براي اجراي طرح‌هاي عمومي را تأمين نمايند.
سر منشأ اين فکر، يعني تملک قسمتي از ملک در قبال صدور مجوز‌هاي قانوني را شايد بتوان ماده 101 ق.ش در خصوص تفکيک املاک دانست که به موجب اين ماده، معابر حاصل از تفکيک به صورت رايگان به تملک شهرداري در‌مي‌آيد. تبصره 4 ماده واحده ق.ت، به اين ايده دامن زده است. طبق اين تبصره، مالکين املاکي که متقاضي ورود به محدوده توسعه و عمران شهر هستند، مکلفند بيست درصد از اراضي خود را به طور رايگان به شهرداري يا ديگر مراجع ذيصلاح واگذار کنند. اين قبيل مستندات قانوني، باعث شد که مراجعي همچون شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و کميسيون ماده پنج و حتي شوراهاي شهر به خود اجازه دهند که مقرراتي وضع نمايند و به موجب اين مقررات، مالکين را در قبال دريافت امتيازاتي مکلف به واگذاري قسمتي از ملک خود به شهرداري نمايند.  
تراکم فروشي و تغيير کاربري از جمله اين طرق غيرقانوني و غيرمنطقي است . در برخي موارد از اين وسايل براي جبران و تأمين حقوق مالکانه اشخاص که در طرح عمومي واقع گرديده استفاده مي‌شود، غافل از اين که اگر في‌المثل با فروش تراکم مازاد بر تراکم مصوب مذکور در طرح‌هاي جامع و تفضيلي، مشکلي از مشکلات موجود در راه اجراي طرح برطرف مي‌شود ولي در مقابل، مشکلات زيادي از اين اقدامات غيرقانوني ناشي مي‌شود و با افزايش جمعيت شهر‌ها در نتيجه فروش تراکم، نيازهاي جديدي و لزوم اجراي طرح‌هاي جديدي ايجاد مي‌شود که هيچ منبعي نيز براي تأمين اعتبار لازم براي اجراي آن‌ها و تأمين آن‌ها وجود ندارد، به اين مسئله تسلسل کاذب مي‌گوييم.
به هر حال آن چه واقعيت دارد، استفاده از اين وسايل توسط شهرداري‌ها براي تأمين بودجه و نيز پزداخت عوض حقوق مالکانه است. ذيلاً در خصوص دو نوع از اين وسايل يعني اعطاي تراکم و تغيير کاربري سخن مي‌گوييم.

الف) اعطاي تراکم

چنان که گفته شد، اعطاي تراکم توسط شهرداري، يکي از وسايل جبران حقوق مالکانه واقع در طرح‌هاي عمومي است. صرف نظر از درستي يا نادرستي عملکرد شهرداري‌ها در اين ارتباط که البته در نادرستي آن هيچ شکي وجود ندارد ، در اين مجال مي‌خواهيم در اين خصوص و نحوه عملکرد شهرداري‌ها بحث کنيم اميد آن که اين نوشتار، دليلي بر صحت و تأييد عملکرد شهرداري‌ها تلقي نگردد. ابتدا تراکم را تعريف و سپس موارد استفاده از آن را ذکر مي‌کنيم.
1- تعريف تراکم:
در طرح‌هاي جامع و تفضيلي مصوب، يکي از عواملي که مورد توجه قرار مي‌گيرد، ميزان يا به تعبيري تراکم افراد و ساختمان‌هاي موجود در يک شهر است. در طرح‌هاي جامع، حداکثر ميزان جمعيت يک شهر تعيين مي‌شود و در طرح‌هاي تفضيلي، ميزان جمعيت هر منطقه و ناحيه‌اي از شهر مشخص مي‌گردد.
با توجه به محدوديت‌هاي موجود در يک شهر از قبيل محدوديت آب و محدوديت‌هاي مربوط به امکانات رفاهي و آموزشي و بهداشتي، محدوديت‌هايي براي جمعيت پذيري در يک شهر و در مناطق آن شهر ايجاد مي‌شود ولذا با توجه به محدوديت‌هاي موجود، ميزان ساختمان‌سازي که در مقدار مشخصي از يک قطعه زمين مي‌توان ايجاد کرد، محدود مي‌گردد. ضوابط مربوط به ميزان بناي مجاز در طرح‌هاي شهرسازي معلوم مي‌گردد ولذا مالکين، از احداث بناي مازاد بر مجوزهاي مربوطه ممنوع هستند . متأسفانه در سال‌هاي گذشته، عده‌اي براي نشان دادن قدرت خود در اداره شهرها و به رخ کشيدن توان مديريتي خود، در صدد برآمدند تا از هر طريق ممکن، درآمد لازم را براي اجراي پروژه‌هاي عمراني شهري، کسب نمايند. يکي از آسان‌ترين طرق کسب درآمد، قانون فروشي بود به اين نحو که شهرداري به عنوان متولي نظارت بر شهرسازي، با اخذ وجوهي از متقاضيان، به آنان اجازه مي‌داد که در ملک خود، مقدار بيشتري بنا و مازاد بر بناي تعريف شده در طرح‌هاي شهرسازي احداث نمايند. به اين پديده شوم، فروش تراکم يا اعطاي تراکم مازاد بر ميزان مقرر در طرح‌هاي شهرسازي گفته مي‌شود.
ناگفته نماند که شهرداري، عملکرد خود را مبتني بر استدلالاتي مي‌نمايد، از جمله اين که آن‌ها به استناد مصوباتي، نماينده و قائم مقام کميسيون ماده پنج ق.ت.ش.ع.م.ا، که مرجع صالح براي تعيين و تغيير عناصر طرح تفضيلي از جمله تراکم است، مي‌باشند . يا اين که اعطاي تراکم مازاد باعث افزايش قيمت ملک مي‌شود ولذا شهرداري نيز بايد در اين افزايش سهمي داشته باشد، غافل از آن که نفس عملکرد شهرداري‌ها، خلاف ضوابط طرح‌هاي شهرسازي بوده و مشکلات بعدي زيادي در نتيجه فروش تراکم ايجاد مي‌گردد. متأسفانه بعضي از شوراهاي شهر نيز، به رشد اين پديدة ناميمون کمک نموده و با تصويب عوارضي تحت عنوان «عوارض افزايش تراکم» به آن رسميت بخشيدند .
2- موارد
يکي از موارد شايع استفاده از اين وسيله يعني اعطاي تراکم مازاد بر تراکم مجاز، استفاده از اين ابزار براي تأمين حقوق مالکانه مترتب بر املاکي است که قسمتي از آنها در طرح تعريض معابر قرار مي‌گيرد به صورت معمول شاهد بوده و هستيم که شهرداري براي پرداخت عوض حقوق مالکانه قسمتي از ملکي که در طرح تعريض واقع گرديده؛ پولي پرداخت نمي‌کند؛ بلکه مالک را ترغيب مي‌نمايد که در ازاي حقوق خود؛ مقدار بيشتري بنا در قسمت باقيمانده ملک خود احداث نمايد! چنين اقدامي؛ چيزي جز فروش تراکم نيست با اين تفاوت که در اين موارد شهرداري پولي بابت تراکم واگذار شده يا به قولي پولي بابت عوارض تراکم مازاد اعطايي دريافت نمي‌کند و در مقابل صاحب حقوق مالکانه نيز پولي بابت حقوق مالکانه واقع در طرح عمراني يعني طرح تعريض معبر اخذ نمي‌کند و اين دو طلب با يکديگر تهاتر مي‌شوند. 
موارد ديگري که مي‌توان به آن اشاره نمود جايي است که طرح عمراني طرح تعريض معبر نمي‌باشد بلکه طرح‌هاي ديگري مثل ايجاد فضاي سبز و غيره است در چنين حالتي اگر ملکي کلاً در محدوده اجراي طرح قرار گيرد شهرداري علي‌الاصول براي اجراي طرح مکلف است تاوان ملک مزبور را پرداخت کند با اين حال ديده شده که در چنين مواردي نيز شهرداري سعي مي‌کند تابه جاي پرداخت پول با اعطاي تراکم مازاد حقوق مالکانه شخص را در همان ملک به کار گيرد بلکه بايد از اين امتياز در املک ديگر استفاده نمايد همين مسأله موضوعات کاذب ديگري همچون «تراکم شناور» يعني تراکمي که در هر ملکي قابل استفاده است و نيز بورس بازي تراکم را رقم زده است.
به هر صورت آنچه مسلم است استفاده از اين وسيله براي تأمين حقوق مالکانه مشروط به اين است که دارنده حق با اين امر موافقت نمايد و حاضر شود که به جاي دريافت پول از اين امتياز يعني تراکم مازاد استفاده کند.

ب) تغيير کاربري

کاربري يعني نحوه و نوع استفاده از املاک واقع در يک شهر از عناصر طرح‌هاي شهرسازي است. طبق مقررات موجود تعيين کاربري املاک و هر‌گونه تغيير در آنها از وظايف و اختيارات کميسيون ماده پنج ق.ت.ش.ع.ش.م.ا است. متأسفانه فروش قانون در اين زمينه نيز يکي از طرح‌هاي عمومي شده است. براي آشناي بيشتر با اين ترفند و روش غير قانوني بي آنکه گفته‌هاي آتي در اين خصوص به معناي تأييد اين اقدام باشد ابتدا اين اصطلاح را تعريف و سپس موارد استفاده از اين وسيله توسط شهرداري را در مورد تأمين حقوق مالکانه املاک واقع در طرح‌ها بيان مي‌نماييم.

1- تعريف:

اگر کاربري ملکي در طرح‌‌‌‌‌‌‌هاي مصوب شهر‌سازي تغيير کند، اين اتفاق تغيير کاربري اطلاق مي‌گردد. علي‌الاصول تعيين کاربري و تصويب تغييرات احتمالي آن در صلاحيت مراجع ذيل است.
اولاً، تغيير کاربري اراضي شهرهايي که نقشه تفضيلي براي آن‌ها تعيين شده است در صلاحيت کميسيون ماده پنج ق.ت.ش.ع.م.ا، است.
ثانياً، تغيير کاربري اراضي منعکس در نقشه‌هاي تفضيلي اگر در اساس طرح جامع شهر مؤثر باشد، در صلاحيت شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است. مثلاً، تغيير محل پايانه‌هاي شهر و ترمينال‌هاي مسافربري و بزرگراه‌ها، چون در اساس طرح جامع تأثير مي‌گذارد در صلاحيت شوراي مزبور است.
ثالثاً، تغيير کاربري اراضي شهرهايي که طرح هادي دارند، در صلاحيت کميته فني استان است. اگر تغييرات مذکور در اساس طرح هادي مؤثر باشد بايد به تصويب شوراي استان برسد .
با اين وجود، شهرداري‌ها در برخي از موارد بدون داشتن اختيارات قانوني لازم، با اخذ مبالغي، عملاً کاربري مصوب را ناديده گرفته و در اصطلاح با تغيير کاربري موافقت مي‌کنند. اگر هم به اصطلاح بخواهند به صورت قانوني عمل نمايند، مرجع صالح قانوني براي تصويب اين تغييرات را با خود همداستان نموده و بدون وجود هر گونه استدلال و منطقي، کاربري ملکي را تغيير مي‌دهند.
ناگفته نماند که تغيير کاربري املاک يک شهر، امري اجتناب ناپذير است. اما اين اقدام زماني موجه و قابل قبول است که دلايل فني و کارشناسي، اين تغييرات را تأييد نمايد. اما چنانچه اقدام به تغيير کاربري، چه از سوي مراجع ذيصلاح و چه از سوي شهرداري، با انگيزه کسب درآمد باشد اين اقدام نادرست، ناعاقلانه و مخرب خواهد بود.
متأسفانه در بعضي از شهرها، شوراي شهر نيز به رواج اين پديده نادرست وجهه قانوني بخشيده و عوارضي تحت عنوان «عوارض تغيير کاربري» وضع نموده است.

2- موارد

در برخي موارد، شهرداري براي تأمين حقوق مالکانه واقع در طرح‌هاي عمومي از حربه و وسيله تغيير کاربري استفاده مي‌کند. به اين ترتيب که اگر في‌المثل، ملکي در طرح فضاي سبز قرار گيرد و شهرداري بخواهد اين طرح را اجرا کند، ممکن است به جاي پرداخت پول، به اصطلاح، امتيازي براي دارند حقوق مالکانه ايجاد کند که اين امتياز، نفع و سودي مالي هم طراز با ارزش حقوق او باشد. در چنين حالتي، امکان دارد شهرداري، راساً يا از طريق کمک مراجع صالح قانوني، مبادرت به تغيير کاربري قسمتي از ملک واقع در طرح فضاي سبز، از کاربري فضاي سبز به کاربري مسکوني نمايد و در مقابل قسمت باقيمانده در طرح فضاي سبز، را از مالک آن، بدون پرداخت هرگونه وجه ديگري اخذ و به خود انتقال دهد.
در مورد فوق‌الذکر از ديدگاه قانوني تهاتري صورت مي‌پذيرد. مالک، بابت تغيير کاربري صورت گرفته، مکلف است که عوارض تغيير کاربري، طبق مصوبة شوراي اسلامي شهر يا طبق نرخ مورد توافق به شهرداري پرداخت نمايد. از طرفي شهرداري نيز بابت تملک قسمتي از ملک که در طرح فضاي سبز قرار گرفته، بايد به مالک پول پرداخت کند. اين دو طلب در مقابل يکديگر قرار گرفته و تهاتر مي‌شوند.
با اين حال بايد گفت هر چند به شرح فوق، اقدام به تغيير کاربري به عنوان وسيله‌اي براي تأمين حقوق مالکانه، ظاهراً مي‌تواند توجيه حقوقي داشته باشد، ولي بايد گفت طبق قوانين مربوطه، تغيير کاربري، صرفاً با وجود استدلالات و دلايل کارشناسي امکان پذير است و چنانچه تغيير کاربري، فاقد توجيه کارشناسي و فقط با هدف کسب درآمد يا جبران حقوق مالکانه صورت پذيرد، اين اقدام مورد تأييد قانونگذار نيست و لذا اين اقدام خلاف قانون تلقي خواهد شد .
پايان سخن اين که، استفاده از اين وسيله نيز نيازمند رضايت صاحب حقوق مالکانه است والا يعني در صورتي که دارنده حق، موافق استفاده از اين (به اصطلاح) امتياز نباشد شهرداري براي تأمين حقوق مالکانه، بايد اصل را رعايت کرده و نسبت به پرداخت بهاي حقوق مالکانه اقدام کند.






مشاوره حقوقی رایگان