بسم الله
 
EN

بازدیدها: 774

بررسي فقهي و حقوقي اراضي موات

  1393/9/9
خلاصه: زمينهاي موات در فقه جزء انفال بوده از اموال دولتي محسوب مي شوند؛ طبق روايت «من احيي ارضا مواتا فهي له » هرکس حق احياء و تملک آنها را دارد، اما شرايط زمان و افزايش جمعيت ايجاب مي کند که اين اذن کلي بر احياء از عامه سلب شود تا کومت بتواند نيازهاي جامعه را در تهيه مسکن مناسب براي آنها حل نمايد. لذا قانونگذار با اذن ولي فقيه حق استفاده از احکام ثانويه براي تصويب موادي متناسب با مقتضيات و شرايط زمان را براي خود قائل شده است ؛ اما احکام ثانويه استثناء بر احکام اوليه است و نيز قاعده «الناس مسلطون علي اموالهم » ايجاب مي کند که حق مالکيت ايجاد شده بر زمينهاي موات که در اثر احياء به دست آمده محترم شمرده شود؛ لذا خاصيت تخصيصي احکام ثانويه نسبت به احکام اوليه صرفا محدود به مکان و زمان است و نه بيش از آن.
در شرع مقدس اسلام، حرمت مال مسلمان همانند خون او پاس داشته مي شود و مطابق قاعده «لاضرر و لا ضرار في الاسلام » هرگونه ضرر و زيان وارد به حال بايد توسط مسبب آن جبران گردد.
ماده 9 قانون آيين دادرسي دادگاههاي عمومي و املاک در امور کيفري مصوب 28 شهريور 1378، انواع ضرر و زيانهاي ناشي از جرم را بدين شرح طبقه بندي نموده است: 
1- ضرر و زيان مادي که در نتيجه ارتکاب جرم حاصل مي شود.
2- منافعي که ممکن الحصول است اما در اثر ارتکاب جرم، مدعي خصوصي از آن محروم مي گردد.
آنچه در اين مقاله مورد بررسي قرار مي گيرد، نوع دوم ضرر و زيان مندرج در ماده فوق يعني منافع ممکن الحصول است که در فقه از آن به «عدم النفع » تعبير شده است. بدين منظور بدوا تعاريفي از عدم النفع ارائه مي دهيم و سپس از تفاوت آن با تفويت منفعت عين سخن گفته، اقسام آن را ذکر مي کنيم و در خاتمه به ماهيت عدم النفع از اين جهت که آيا ضرر محسوب مي گردد يا خير، مي پردازيم. 

مفهوم و تعريف موات

موات در لغت به معني بيجان و مرده است (1) و زمين موات اصطلاحا زميني است که عمران و آبادي در آن نباشد. در تعريف موات در فقه و قانون تقاوتهايي مشاهده مي گردد. فقها عموما موات را زميني دانسته اند که به عللي بيکار افتاده باشد. امام خميني رحمه الله در تعريف موات فرموده اند: «موات زمين معطلي است که انتفاعي از آن برده نمي شود يا به جهت قطع شدن آب آن يا براي استيلاء آبها يا ماسه ها يا شوره نمک يا سنگها بر آن يا به جهت بيشه شدن و پيچيده شدن ني و درختها در آن يا به جهت غير اينها» . (2) عبارت «به جهت غير اينها» در تعريف فوق نشان مي دهد که علل معطل ماندن زمين حصري نيست و معطل ماندن زمين به هر جهتي، آن را در شمول تعريف موات قرار مي دهد.
شهيد ثاني در شرح لمعه مشابه اين تعريف را ارائه کرده، با اين تفاوت که قيد «و امثالها» را نياورده است. اين مطلب را نبايد دليلي بر حصري دانستن علل تعطيل زمين دانست: «زمين موات زميني است که از آن استفاده نمي شود و به جهت بيکار ماندن آن يا به سبب نيزار شدن آن يا بريده شدن آب از آن يا فرو رفتن آب و مستولي شدن به آن » . (3)
در فقه، زمين موات به دو نوع تقسيم شده است:
1- زمين موات اصلي يا بالاصاله و آن زميني است که سابقه عمران و آبادي نداشته باشد. بايد توجه داشت نداشتن سابقه عمران به اين معنا نيست که آن زمين هيچگاه آباد نبوده باشد، بلکه ممکن است روزگاري آباد بوده باشد اما ما از آن اطلاع نداشته باشيم، بنابراين شايد بهتر است بگوييم زمين موات اصلي، زميني است که سابقه احياي آن معلوم نباشد؛
2- زمين موات عارضي که عبارت است از زميني که سابقه احيا داشته و صفت موات بعد از حيات بر آن عارض شده باشد، در واقع زمين موات عارضي زميني است که ما از سابقه احياي آن اطلاع داشته باشيم.
امام خميني رحمه الله در اقسام زمين موات چنين آورده اند: «موات بر دو قسم است: اول موات اصلي و آن زميني است که به ملک و احيا مسبوق نباشد، اگر چه احراز آن غالبا، بلکه بطور کلي مشکل و شايد ممنوع است و زميني که مسبوق بودن آن به احيا معلوم نباشد، ملحق به آن مي باشد. دوم موات عارضي است و آن زميني است که خرابي و موات بعد از حيات و آباد بودنش بر آن عارض شود مثل زمين مندرسي که داراي آثار نهرها و مانند اينهاست و قريه هاي مخروبي که آثار آباداني آن باقي مانده است » . (4)
در خصوص تعريف موات در قانون، ابتدا به تعريف قانون مادر، يعني قانون مدني ايران مي پردازيم. ماده 27 قانون فوق در تعريف موات چنين مقرر داشته است: «املاکي که ملک اشخاص نمي باشند و افراد مردم مي توانند آنها را مطابق مقررات مندرجه در اين قانون و قوانين مخصوصه مربوط به هريک از اقسام مختلفه آنها تملک کرده و يا از آنها استفاده کنند مباحات ناميده مي شود؛ مثل اراضي موات يعني زمينهايي که معطل افتاده و کشت وزرع در آنها نباشد.»
ايراد وارد بر اين تعريف آن است که از نظر قانون مدني، زميني که امروز بيکار باشد و در آن کشت و زرع نباشد، موات است؛ در حالي که بهتر است گفته شود «زميني که در آن کشت و زرع نبوده باشد» ، يعني از گذشته در آن کشت و زرع نبوده و حالا هم نيست. از طرفي عمران و احيا تنها شامل کشت و زرع نيست و هر نوع عملي که آن را از حالت معطل در آورد، احيا محسوب مي گردد (5) ؛ مانند احداث اعياني. قانون مدني در بيان حکم مالکيت بر زمين موات از فقه متابعت نموده و مالکيت آن را در صورت احيا براي احياکننده شناخته است.
در قوانيني که بعد از انقلاب اسلامي در خصوص زمينهاي موات و مقررات حاکم بر آن به تصويب رسيد، تعاريف متفاوتي از موات داده شد. قانون لغو مالکيت اراضي موات شهري مصوب 5/4/1358 که تنها چند ماه بعد از انقلاب اسلامي به تصويب رسيد (و شايد به دليل همين شتاب در تدوين آن داراي نقايصي شد) تعريفي از «موات » ارائه نکرده و آن را به آيين نامه اجرايي واگذار کرده است. ماده 2 آيين نامه مذکور که توسط وزارت مسکن و شهرسازي تدوين شده در تعريف موات چنين مقرر داشته است: «زمين موات زميني است که معطل مانده و عمران و آبادي در آن به عمل نيامده باشد.» ادامه ماده مصاديقي براي احيا بر مي شمارد و آنچه که جاي ايراد است، در احصاء همين مصاديق است. بند يک ماده مقرر داشته زميني که قبلا به صورت خانه بوده و اين نکته در سند مالکيت زمين قيد شده باشد، احيا شده محسوب مي شود و در نتيجه موات نمي باشد. بنا به مفهوم مخالف اين بند، املاکي که به ثبت نرسيده است، يا حتي در صورت ثبت، وجود اعياني عمدا يا سهوا در سند مالکيت قيد نشده باشد، بايد موات محسوب گردد و در رديف اموال دولتي قرار داده شود. در بند دو اين ماده نيز يکي ديگر از مصاديق احيا آورده شده و آن عبارت است از زميني که قبلا ساختمان بوده و بعدها ساختمان خراب شد، اما بقاياي آن مشهود است. در اين صورت معادل چهار برابر مساحت زير بناي ساختمان، احيا شده محسوب مي گردد. معلوم نيست قانونگذار بر چه مبنايي چهار برابر مساحت را احيا شده به حساب آورده است؟ از طرف ديگر، اين مصداق زمين باير در واقع همان اصطلاح «موات عارضي » در فقه مي باشد.
در اين ماده، هفت مصداق ديگر براي احيا زمين موات بر شمرده، که همگي مورد اشکال است، اما براي اطاله کلام از ذکر آنها خودداري مي شود.
پس از قانون سال 1358 ماده 3 قانون اراضي شهري مصوب 1360 در تعريف اراضي موات چنين مقرر داشته است: «اراضي موات شهري زمينهايي است که سابقه عمران و احيا نداشته باشد.» اين تعريف نيز تنها زمين موات بالاصاله را مورد توجه قرار داده است؛ زيرا شرط موات را نداشتن سابقه آباداني دانسته و به اين ترتيب همانند قانون لغو مالکيت اراضي موات شهري، زمينهاي باير را نيز داخل در مصاديق زمين موات آورده است. همچنين با ذکر عبارت «نداشتن سابقه آباداني » مشکلي را که در تعريف قانون مدني از زمينهاي موات وجود داشته، برطرف ساخته، بدين ترتيب تنها وضعيت کنوني زمين را مد نظر قرار نداده است.
قانون زمين شهري نيز که در سال 1366 به تصويب رسيد، بر تعريف موات در قانون اراضي شهري تاکيد کرد که از تکرار خودداري مي شود.
قابل ذکر است که اصطلاح «موات عارضي » در فقه، منطبق با مفهوم «زمين باير» در قوانين مصوب بعد از انقلاب اسلامي مي باشد. بنابراين در قوانين مدون تنها يک نوع زمين موات داريم و آن عبارت است از زميني که سابقه عمران و احيا نداشته باشد؛ به عبارت بهتر، زميني است که ما از سابقه عمران آن اطلاع نداريم و راهي براي احراز آن نمي باشد. اما تعريف فقهي «زمين موات » دربرگيرنده زمين باير نيز مي باشد، چه سابقه احيا داشته باشد و چه نداشته باشد.
مالکيت زمين موات: زمينهاي موات مسلما جزء اموال خصوصي نيست و در رديف انفال قرار مي گيرد. انفال اموالي است که به موجب مقررات شرعيه متعلق به شخص اول اسلام (پيامبر صلي الله عليه و آله، امام عليه السلام و در حال حاضر ولي فقيه) مي باشد؛ زمينهاي موات نيز از انفال مي باشند. حضرت امام خميني رحمه الله در تعريف موات بيان مي دارند: «انفال چيزهايي است که امام عليه السلام بخصوص به خاطر منصب امامتش، مستحق آن مي باشد؛ همانطور که به دليل رياست الهي و امامتي که پيغمبر صلي الله عليه و آله داشت، انفال متعلق به او بود. انفال چند چيز است... زمين مواتي که مورد استفاده نيست مگر اينکه آباد و اصلاح شود..» . (6) .
همچنان که در تعريف موات بين متون فقهي و قوانين موضوعه اختلاف نظر وجود دارد از جهت احکام مربوط به مالکيت نيز اين تفاوت به چشم مي خورد. در خصوص مالکيت زمين موات، در فقه، بايد گفت زمين موات اصلي بر طبق روايت مشهور «من احيي ارضا مواتا فهي له » ملک کسي است که آن را احيا مي کند. در مالکيت زمين موات عارضي، بايد اين اراضي را به دو نوع تقسيم کرد: اول زميني که مالک از آن اعراض کرده است، مثل قرائي که ساکنان آن کوچ کرده باشند. دوم زميني که مجهول المالک است ؛ يعني ممکن است مالک داشته باشد ولي مالک آن شناخته شده نيست. نوع اول موات عارضي بي ترديد از انفال است و هر فردي مي تواند آن را احيا کند، همچنان که در خصوص زمين موات بالاصاله گفته شد. البته در لزوم اذن امام عليه السلام در احيا اراضي فوق، اختلاف نظر است و صاحب جواهر اقوي را بر اخذ اذن امام عليه السلام دانسته است. (7) 
در نوع دوم زمينهاي موات عارضي، که همان اراضي مجهول المالک مي باشد، گفته شده اذن امام در احيا لازم است. حضرت امام خميني رحمه الله در خصوص مالکيت اراضي موات چنين اظهار داشته اند: «و اما قسم دوم، احوط آن است که با آن معامله مجهول المالک شود به اينکه از صاحب آن جستجو گردد و بعد از ياس از صاحبش، عين آن را از حاکم شرع بخرد و ثمن آن صرف فقرا شود و يا اينکه آن را از حاکم شرع در مقابل اجرت معيني اجازه مي کند يا در صورت انتفاع از آن، اجرت المثل آن تقدير مي شود و وجه الاجاره به فقرا صدقه داده مي شود و احوط آن است که از حاکم شرع طلب اذن نمايد» . (8)
در بررسي مالکيت زمينهاي موات در قوانين موضوعه بايد ابتدا به قوانين قبل از پيروزي انقلاب پرداخت. ماده 27 قانون مدني مالکيت اراضي موات را براي احيا کننده آن قرار داده است؛ بدين صورت که در تعريف مباحات، آن را املاکي دانسته که ملک اشخاص نيست و افراد مردم مي توانند آنها را مطابق مقررات مندرج در اين قانون و قوانين مربوط تملک کرده يا از آنها استفاده کنند. همچنين زمين موات را از مصاديق مباحات به شمار آورده است.
همچنانکه مشاهده مي شود احکام قانون مدني ايران در خصوص مالکيت زمينهاي موات عينا از فقه برگرفته شده است.
قانون ثبت اراضي موات شهر تهران مصوب 1334 نيز در بيان مساله مالکيت اراضي موات مقرر داشته بود که از تاريخ لازم الاجرا شدن اين قانون، تقاضاهاي ثبت در خصوص اراضي باير بلاصاحب و موات در حومه تهران واقع در محدوده هاي ذکر شده در قانون فوق الذکر از هيچکس پذيرفته نخواهد شد و دولت مکلف به ثبت اراضي موات به نام خود است. طبق اين قانون، فقط اراضي موات ثبت نشده متعلق به دولت مي شد و مالکيت افراد بر اراضي موات ثبت شده همچنان محترم شمرده مي شد.
قانون ثبت اراضي موات شهر تهران ضابطه اي غير منطقي بر تفکيک زمينهاي موات متعلق به دولت از زمينهاي مواتي که ملک اشخاص محسوب مي شود، قرار داده بود و آن ثبت ملک بود. ثبت اراضي و املاک در تشخيص حق مالکيت داراي اثر مهمي است، اما قدرت ايجاد مالکيت ندارد؛ زيرا چه بسا افرادي که مالک املاک و اراضي مي باشند، اما هنوز آن را به ثبت نرسانده اند. لذا واگذار کردن سرنوشت اراضي موات به ثبت آنها تا زمان قبل از لازم الاجرا شدن يک قانون بسيار غير عقلايي است.
پس از پيروزي انقلاب اسلامي، ابتدا ماده يک قانون لغو مالکيت اراضي شهري (مصوب 1358) دولت را مکلف کرد که در داخل محدوده قانوني شهرها در هر منطقه به کساني که طبق موازين و قوانين رژيم سابق مالک اراضي موات شناخته مي شوند، اعلام نمايند که ظرف مدت معيني در عمران و آبادي اين اراضي اقدام نمايند و اگر در مهلتي که دولت مقرر کرده، احيا صورت نگيرد، اين اراضي بدون حق اولويت، بلا عوض به تصرف دولت در خواهد آمد. همچنين تبصره يک اين ماده به کساني که فاقد خانه شخصي براي سکونت بوده داراي زميني هستند که طبق اين قانون، موات محسوب مي شود، مدت سه سال مهلت داده است که يک قطعه زمين کوچک را عمران نمايند تا بدين صورت از ثبت زمين به نام دولت جلوگيري شود.
همچنان که ملاحظه مي شود، قانون لغو مالکيت اراضي شهري، ابتدا مالکيت افراد را در خصوص اراضي موات لغو نکرد، بلکه اين مالکيت را بطور معلق مقرر داشته و مشروط به احياي آن در مهلت معين نموده است. تعيين مهلت احيا، مساحت قابل احيا و رفع ابهامات ديگر اين قانون به آيين نامه اجرايي آن، که توسط وزارت مسکن و شهرسازي تنظيم گشت، ارجاع شد که درباره آن سخن خواهيم گفت.
متعاقبا ماده پنج قانون اراضي شهري، مالکيت کليه اراضي موات را به دولت داد و اسناد و مدارک مالکيت گذشته را فاقد ارزش قانوني دانست و تنها واگذاري اراضي موات را به افراد پس از تاريخ 22/11/1357 موجد حق مالکيت دانست. البته ماده 6 اين قانون يک مورد را از حکم کلي ماده 5 استثنا ساخت و آن مربوط به اشخاصي است که طبق مدارک مالکيت رسمي از زمينهاي موات شهري دارا بوده و از طرفي مسکن مناسب نداشته باشند که در اين صورت در حد نصاب ماده 8، يعني حداکثر تا هزار متر مربع از زمين را در اختيار آنها گذاشته تا عمران و احيا نمايند. در صورت عدم احيا در مهلت مقرر، حق مذکور ساقط و زمين به دولت واگذار مي گردد. تبصره ماده فوق، سند مالکيت عادي را نيز که مورد تاييد مراجع ذي صلاح قرار گرفته است، مشمول حکم ماده کرده است.
ماده 6 قانون زمين شهري مصوب 1366 در خصوص مالکيت زمينهاي موات چنين مقرر مي دارد: «کليه زمينهاي موات شهري اعم از آنکه در اختيار اشخاص يا بنيادها و نهادهاي انقلابي دولتي يا غير دولتي باشد، در اختيار دولت جمهوري اسلامي است و اسناد و مدارک مالکيت گذشته ارزش قانوني ندارد...» البته ماده هفت قانون زمين شهري نيز مانند قانون اراضي شهري با شرايط ذيل حق تملک اراضي موات را براي افراد حقيقي قائل شده است:
1) داشتن مدارک مالکيت؛
2) عدم برخورداري از مزاياي مواد 6 يا 8 قانون اراضي شهري؛
3) نداشتن مسکن مناسب؛
4) حد نصاب حداکثر هزار متر مربع؛
5) احياي زمين در مدت مناسب .
همچنانکه ملاحظه شد در قانون زمين شهري شرط داشتن سند مالکيت رسمي مورد لحاظ قرار نگرفته است.
با بررسي قوانين مصوبه مشاهده مي گردد قانون مدني از جهت بيان حکم مالکيت زمينهاي موات، از متون فقهي پيروي کرده احياي زمين موات را سبب ايجاد مالکيت مي داند. اما در قوانين ديگر شرط احيا بطور کلي ناديده گرفته شده و با قرار دادن معيار ثبت زمين حکمي کاملا مغاير با شرع قرار داده شده و اجراي تشريفات بر ضوابط ترجيح داده شده است. در قوانين مصوب بعد از انقلاب اسلامي، مالکيت زمينهاي موات در وهله اول براي دولت قرار داده شده، ليکن با تحقق شرايطي، حق احيا را براي افراد نيز محفوظ داشته است.

در نقد و بررسي قوانين مصوب بعد از پيروزي انقلاب اسلامي و بيان ويژگيهاي آن ابتدا بايد به قانون لغو مالکيت اراضي موات شهري مصوب 1358 پرداخت. اين قانون به دليل جو انقلابي حاکم بر جامعه که تسريع در تغيير قوانين خلاف شرع را لازم مي دانست، به سرعت تصويب شد و به دليل همين ويژگي از کليت برخوردار است، به گونه اي که وارد ماهيت امر نشده و جزئيات را موکول به تنظيم آيين نامه اي از سوي وزارت مسکن و شهرسازي کرده است. تصويب قانون با چنين کليتي به نظر صحيح نمي آيد، اما با توجه به طرز تفکر موجود در اوايل پيروزي انقلاب اسلامي مبني بر اينکه مردم مي توانند زميني را که مالک آن خداست، تصاحب نمايند و نيز با توجه به هرج و مرجهاي ناشي از غارت زمينها توسط افرادي سودجو، لزوم تصويب چنين قانوني به چشم مي خورد. از طرفي اين قانون نسبت به حقوق مکتسبه مالکان از انعطاف برخوردار بود و بر خلاف نام خود، مالکيت اراضي موات را لغو نکرد، بلکه با قرار دادن مهلت براي احياي اراضي، افراد را ترغيب به احياي زمينهاي مواتي که در ملکيت داشتند، ساخت.
ويژگي ديگر اين قانون، عدم عموميت آن نسبت به کليه اراضي موات است؛ با اين توضيح که محدوده شمول اين قانون طبق تصريح ماده يک فقط اراضي موات داخل محدوده قانوني 25 مساله شهرها و در نقاطي که محدوده قانوني وجود ندارد، محدوده اي است که از طرف وزارت مسکن و شهرسازي تعيين و اعلام شده است.
در نقد قانون فوق بايد گفت تعريف اراضي موات در اين قانون آنچنان بي ضابطه و بر خلاف معيارهاي شرعي و منطقي است که زمان حاکميت آن با ايراد شوراي نگهبان در مورخ 14/11/1359 به پايان رسيد: «... با توجه به تعريف آيين نامه مذکور که شامل اراضي باير مسبوق به احيا، مثل اراضي زراعتي و باغها نيز مي شود، و در بعضي مواردي نيز که استثناء شده قيودي که در آيين نامه اخذ شده، غير شرعي به نظر مي رسد، مشمول آيين نامه مذکور نسبت به زمينهاي باير مسبوق به احيا، غير شرعي و خلاف قانون اساسي و غير قابل اجرا تشخيص داده شد...» . (9)
قانون لغو مالکيت اراضي موات شهري عملا تغييري در وضع موجود ايجاد نکرد؛ زيرا به مالکان اين اراضي فرصت داد تا در خصوص عمران ملک خويش اقدام کنند و بدون قرار دادن حد نصاب جهت احياء، به مالکان هر مقدار زمين موات اجازه داد تا ظرف مهلت معين که مي خواست در آيين نامه اجرايي ذکر شود، زمين خود را احياء نمايند. البته در تبصره ماده يک، مهلت سه سال عمران را استثنائا براي اشخاصي قرار داد که قطعه زمين کوچکي دارند و فاقد منزل مسکوني هستند.
همچنانکه گفته شد، اين قانون به علت وسعت نظر زياد و عدم ايجاد منفعتي براي دولت، در مورخ 5/6/58 با تصويب اصلاحيه و در مورخ 25/4/59 با الحاق لايحه اي اصلاح شد؛ بدين صورت که حکم مذکور در تبصره ماده يک تاييد شد اما ماده يک بطور کلي لغو گرديد. بنابراين، زمينهايي که مساحت آنها زايد به حد نياز مالک بود و يا مالک آن داراي منزل مسکوني بود و نيازي به منزل شخصي نداشت، بلافاصله به تملک دولت درمي آمد و اگر مالک فاقد خانه مسکوني بود، مي توانست ملک را ظرف سه سال احياء نمايد. توجه به حقوق مالکانه افراد يکي از برجستگيهاي اين قانون است اما قانونگذار در پيمودن اين راه تفريط کرد و به کليه اشخاصي که مناصب مالي و سياسي در رژيم گذشته داشته و از اين طريق موفق به ثبت اراضي موات زيادي به نام خود شده بودند نيز حق احياء داد؛ البته اصلاحيه وارد بر اين قانون نقص فوق را رفع کرد.
قانون اراضي شهري در سال 1360 با 17 ماده و 14 تبصره با هدف اجراي اصول 31، 43، 45 و 47 قانون اساسي در جهت تامين نيازهاي عموم به مسکن و همچنين جلوگيري از ايجاد بازار بورس روي زمين و حرکت در جهت مصالح کلي اقتصاد کشور، يعني سوق سرمايه ها به بخشهاي توليدي زيربنايي (بخش کشاورزي و صنعتي) به تصويب رسيد. از آنجا که محدود نمودن حقوق افراد در زمينه اراضي موات با توجه به روايت «من احيي ارضا مواتا فهي له » و اذن کلي در احيا، خلاف مباني فقهي است، لذا ماده يک اين قانون مبناي تصويب آن را مجوزي دانسته که حضرت امام خميني رحمه الله در مورخ 19/7/1360 صادر نمودند. حضرت امام در پاسخ به استفتاي رئيس مجلس شوراي اسلامي وقت فرمودند: «آنچه در حفظ نظام جمهوري اسلامي دخالت دارد که فعل يا ترک آن موجب اختلال نظام مي شود و آنچه ضرورت دارد که ترک يا فعل آن مستلزم فساد است و آنچه فعل يا ترک آن مستلزم حرج است، پس از تشخيص موضوع به وسيله اکثريت وکلاي مجلس شوراي اسلامي با تصريح به موقت بودن آن، مادام که موضوع محقق است و پس از رفع موضع خود به خود لغو مي شوند، مجازند در تصويب و اجراي آن، و بايد تصريح شود که [اگر ] هريک از متصديان اجرا از حدود مقرر تجاوز نمود، مجرم شناخته مي شود و تعقيب قانوني و تعزير شرعي مي شود.»
با توجه به فتواي بنيانگذار جمهوري اسلامي ايران بايد گفت که قانون اراضي شهري بر خلاف احکام اوليه اسلام و بر طبق حکم ولي فقيه در خصوص استفاده از احکام ثانويه به تصويب رسيده است، لذا قانون فوق موقت و محدود به زمان ضرورت مي باشد. به همين دليل مدت اجراي قانون براي پنج سال و محدوده مکاني آن سراسر کشور تعيين شد. البته اين قانون عام نبود و فقط شامل اراضي موات شهري مي شد. (10) و برخلاف قانون لغو مالکيت اراضي شهري وارد جزئيات شده و تا حدي از کلي گويي دوري جسته است.
ويژگي ديگر اين قانون، بنياد نهادن «کميسيون تشخيص » مي باشد که وظيفه تشخيص اراضي موات و عمران آنها را برعهده دارد. اعضاي کميسيون فوق با حکم وزراي دادگستري، مسکن و شهرسازي و شهردار محل تعيين مي شوند و جلسات کميسيون با حضور کليه اعضا رسميت مي يابد و احکام آن با اکثريت آراء به تصويب مي رسد.
قانون اراضي شهري با ايجاد رويه اي منطقي در تعيين مالکيت اراضي موات در ماده پنج بطور کلي زمينهاي موات شهري را متعلق به دولت دانسته و مدارک مالکيت قبلي را اعم از سند رسمي و عادي از اعتبار انداخته است؛ سپس براي حفظ حقوق افراد در ماده 6 به کساني که طبق مدارک مالکيت رسمي زمينهاي موات شهري را در اختيار دارند، اجازه داده است که حداکثر تا هزار متر مربع را طبق ضوابط مسکن و شهرسازي در ماده هشت قانون فوق، عمران و احيا نمايند، مشروط بر آنکه مسکن مناسبي نداشته باشند. البته قيد «مناسب » در اين قانون نسبي و مبهم است و اين سؤال را مطرح مي سازد که آيا مي توان به شخصي که داراي مسکن است اما آن مسکن براي وي مناسب نيست و مطابق شان او شمرده نمي شود، اجازه احياء و تملک اراضي موات داد.
تبصره ماده شش به کساني که قبل از تصويب قانون لغو مالکيت اراضي موات شهري (5/4/1358) با اسناد عادي داراي زمين بودند و در مهلتهاي تعيين شده قبلي از طرف مراجع مربوط تشکيل پرونده داده اند، در صورتي که تاريخ تنظيم سند عادي و صحت معامله از طرف مراجع ذيصلاح قضايي تاييد گردد، اجازه عمران داده است.
همچنانکه گفته شد، عمر قانون اراضي شهري محدود به پنج سال، يعني تا تاريخ 8/2/1366 بود و از اين تاريخ تا زمان تصويب قانون زمين شهري (22/6/1366) خلا قانوني وجود داشت. قانون زمين شهري از بسياري جهات شبيه قانون اراضي شهري است. اين قانون نيز در مرحله اول، مالکيت زمينهاي موات را براي دولت شناخته است (ماده 6) و به عنوان استثناء به کساني که طبق مدارک مالکيت، از زمينهاي موات شهري در اختيار دارند، اجازه داده تا هزار متر زمين در اختيار داشته باشند به شرط اينکه اولا: مدارک مالکيت داشته باشند، ثانيا: از مزاياي مواد 6 و 8 قانون سابق بهره مند نشده باشند، ثالثا: مسکن مناسب نداشته باشند و رابعا قطعه يا قطعاتي حداکثر تا هزار متر را در مدت مقرر احياء نمايند.
در خصوص شرط مدرک مالکيت، بايد گفت طبق تبصره ماده هفت، کساني که قبل از تصويب قانون لغو مالکيت اراضي موات شهري با سند عادي داراي زمين موات بوده اند و در مهلتهاي مقرر تشکيل پرونده داده اند يا صحت سند آنها مورد تاييد مراجع ذيصلاح قضايي قرار گرفته، اجازه عمران دارند.
همچنانکه در قانون اراضي شهري ديده شد، در اين قانون نيز تشخيص عمران و نوع زمين به عهده کميسيون تشخيص است و تفاوت اين دو قانون در مهلت اعتراض است که از ده روز در قانون اراضي شهري، به سه ماه در قانون زمين شهري تغيير يافته و در جهت نفع مالکان عمل شده است. تبصره 1 ماده 12، اعتراض به تشخيص وزارت مسکن را در دادگاه، مانع از اجراي مواد اين قانون نمي داند و اين ايرادي است که بايد تصحيح گردد؛ زيرا بهتر است تصميم کميسيون بعد از قطعي شدن اجرا شود تا از اجراي عمليات بيهوده، اطاله وقت و بودجه و همچنين ورود خسارت در اثر اجراي حکم غير قطعي جلوگيري به عمل آيد. (11)
يکي از نکات قابل توجه در اين قانون، دخالت حوزه هاي ثبتي در اجراست. بنابراين قانون، حوزه هاي ثبتي موظف شدند در صورتي که حکم بر موات بودن زمين صادر شود، اسناد قبلي را باطل و به نام دولت سند صادر نمايند. از طرف ديگر هرگاه ملک شخصي در اراضي دولت يا شهرداري واقع شده باشد، صرف نظر از اينکه شخص مدرک مالکيت داشته باشد يا خير موضوع به هيات حل اختلاف که در هر حوزه ثبتي تشکيل مي شود، احاله مي گردد. ماده 148 اصلاحي مصوب 21/6/1370 قانون ثبت در اين مورد مقرر مي دارد که «در هر حوزه ثبتي هياتهاي حل اختلاف تشکيل شده و اعضاي آن يکي از قضات دادگستري به انتخاب رئيس قوه قضائيه، رئيس ثبت يا قائم مقام وي و يک نفر خبره ثبتي به انتخاب رئيس سازمان ثبت اسناد و املاک...» - تبصره 3 همين ماده وظيفه هيات حل اختلاف را چنين بيان مي دارد: «در مورد آن دسته از متقاضياني که اعيان آنها در اراضي موات يا شهرداري ايجاد شده است، هيات پس از دعوت از نماينده مرجع ذيربط و احراز واقع چنانچه متقاضي فاقد واحد مسکوني باشد و زمين مورد تصرف بيش از 250 متر نباشد، راي به انتقال ملک به قيمت منطقه اي مي دهد والا در خصوص مازاد 250 متر به قيمت عادله روز راي خواهد داد. و اگر متقاضي، واحد مسکوني ديگري داشته باشد راي به انتقال عرصه به قيمت عادله روز مي دهد.»
تفاوت کميسيون تشخيص وزارت مسکن و هيات حل اختلاف سازمان ثبت اين است که در اولي تشخيص داده مي شود که آيا زمين موات مي باشد يا خير، و در دومي بعد از راي کميسيون تشخيص به موات بودن زمين، حکم را بيان مي کند. تفاوت ماده 148 قانون ثبت با ماده 7 قانون زمين شهري در اين است که اولا: در ماده هفت حکم مذکور لازم نيست زمين موات عمران شده باشد و هرگاه ملک شخصي موات اعلام شود، در صورت نداشتن مسکن مناسب، حق دارد آن را احياء کند، اما ماده 148 در مواردي کاربرد دارد که حکم به موات بودن زمين داده شده و در آن ساخت و ساز شده باشد. ثانيا: حد نصاب جهت احياء در ماده 7 ، قانون زمين شهري تا هزار متر مربع است اما در ماده 148 حد نصاب 250 متر ذکر شده است. ثالثا: طبق ماده 7 زمين بطور مجاني به فرد داده مي شود، اما در ماده 148 لازم است که فرد قيمت منطقه اي را به دولت بپردازد تا مالک شود. رابعا: ماده 7 قانون زمين شهري حق تملک بيش از هزار متر را نداده است، اما طبق ماده 148 شخص مي تواند اضافه بر 250 متر را بدون محدوديت، تا هر مقدار که در زمين اعياني احداث کرده، مالک شود، با اين تفاوت که بهاي اضافه بر 250 متر را بايد به قيمت عادله روز بپردازد.
ايرادي که بر ماده 148 قانون ثبت وارد است قيد «قيمت عادله روز يا ارزش معاملاتي روز» مي باشد. از آنجا که حق مالکيت فرد به زمين موات با احياء ايجاد مي شود؛ بايد قيمت را بر اساس بهاي زمان احياء محاسبه کرد نه قيمت عادله روزي که ماده 148 اجرا مي شود. از طرفي اجراي ماده 148 قانون ثبت در خصوص ملک، پس از تقاضاي مالک اعياني، مدت زيادي حتي بيش از ده سال طول مي کشد و در اين مدت علاوه بر اينکه مالک از اجراي حقوق مالکانه خود بر زمين، از جمله تجديد ساخت و ساز و نقل و انتقال محروم است، بعد از رسيدگي به پرونده در حوزه ثبتي نيز ضرر بزرگ ديگري به او وارد مي شود که همان تقويم قيمت مازاد بر 250 متر بر اساس بهاي معاملاتي روز مي باشد.
در پايان لازم به ذکر است در خصوص اراضي موات، قوانيني بيش از آنچه در اين مختصر ذکر گرديد، به تصويب رسيده است؛ از جمله لايحه قانوني راجع به لغو مالکيت اراضي موات واقع بين محدوده 25 ساله قانوني شهر تهران و حريم استحفاظي آن مصوب 6/1/1359، قانون مرجع تشخيص اراضي موات و ابطال اسناد آن مصوب 30/9/1365 ، آيين نامه اجرايي آن مصوب 8/7/1366 و غيره.
آنچه در اين مقاله مورد بررسي قرار گرفت، قوانيني بود که خطوط اصلي را ترسيم کرده و از اين جهت داراي اهميت بسياري در تميز زمينهاي موات و احکام مالکيت حاکم بر آنان مي باشند. از آنجا که مبناي صدور موادي از قانون همانطور که در تبصره 11 ماده 9 قانون زمين شهري ذکر گرديده است، اذن ولي فقيه (حضرت امام خميني رحمه الله) بوده و محدوده مکاني و زماني آن مشخص گرديده بود و با عنايت به اتمام مهلت اجراي ماده 9 قانون زمين شهري ساير مواد قانون فوق در خصوص زمينهاي موات همچنان قابل اجرا مي باشد. 

------------------------
منابع:
- تحرير الوسيله: روح الله الموسوي الخميني رحمه الله ، دفتر انتشارات اسلامي، 1368، چاپ اول
- ترمينولوژي حقوق: محمد جعفر جعفري لنگرودي، نشر گنج دانش ، 1368 ، چاپ چهارم
- جواهر الکلام : حسن نجفي ، لبنان - بيروت ، مؤسسة المرتضي العالمية ، 1266ه.ق
- حقوق مدني : حسن امامي ، کتابفروشي اسلاميه ، 1368 ، چاپ هفتم 1
- الروضة البهية في شرح اللمعة الدمشقية: شهيد ثاني، انتشارات دانشگاه تهران ، آذر 1372
- فرهنگ فارسي عميد : حسن عميد ، نشر سپهر، 1366 ، چاپ 22
- قانون اراضي شهري ، مصوب 1360
- قانون ثبت
- قانون ثبت اراضي موات شهر تهران، مصوب 1344
- قانون زمين شهري، مصوب 1366
- قانون لغو مالکيت اراضي شهري، مصوب 1358
- قانون مدني
- مجموعه نظريات شوراي نگهبان : مهرپور، نشر کيهان ، پاييز 1371، چاپ اول.
پي نوشت ها:
1) فرهنگ فارسي عميد، عميد، ذيل موات
2) تحرير الوسيله، موسوي خميني، ج 3، ص 344
3) الروضة البهية في شرح لمعة الدمشقيه ، شهيد ثاني، ج 2، ص 165
4) تحرير الوسيله، موسوي خميني، ج 3، ص 345
5) ترمينولوژي حقوق، جعفري لنگرودي، ص 17
6) تحرير الوسيله، موسوي خميني، ج 2، ص 109
7) جواهر الکلام، نجفي، ج 13، ص 275- 276
8) تحرير الوسيله، موسوي خميني، ج 3، ص 347
9) مجموعه نظريات شوراي نگهبان، مهرپور، ج 3، ص 169- 176
10) ماده 2 قانون اراضي شهري: «اراضي شهري زمينهايي است که در محدوده قانوني شهرها و شهرکها قرار گرفته است.»
11) دستور العمل اجرايي مواد يک و چهارده آيين نامه اجرايي قانون زمين شهري: «به منظور تشخيص عمران و احياء و تاسيسات متناسب و تعيين نوع زمين داير و تميز باير از موات و اجراي وظايف قانوني و رسيدگي به استعلامات واصله از ناحيه مراجع ذيربط در مراکز استانها و نيز شهرها و مناطقي (مجموعه شهرها) که ضرورت اقتضاي تشکيل کميسيونهاي متعددي را بنمايد، کميسيونهاي سه نفره مرکب از نمايندگان وزارت مسکن و شهرسازي با حکم وزير مسکن و شهرسازي تشکيل مي گردد تا نسبت به بررسي وضعيت اراضي با رعايت قانون زمين شهري و آيين نامه اجرايي و مفاد اين دستور العمل رسيدگيهاي لازم معمول و اظهار نظر نمايد.» طبق ماده 3 دستورالعمل فوق اخذ نظريه کتبي واحد مربوط مبني بر عدم صدور گواهي عمران موضوع قانون لغو مالکيت اراضي موات شهري و عدم اظهار نظر کميسيونهاي تشخيص موضوع ماده 12 قانون اراضي شهري در خصوص پلاک مورد استعلام به لحاظ معتبر بودن گواهيهاي عمران صادره و نظريات کميسيونهاي تشخيص موضوع ماده 12 قانون شهري ارجاع مجدد اينگونه پرونده ها به کميسيون مجاز نمي باشد.


نويسنده: ليلا اسدي





برای دادن نظر، باید به صورت رایگان در سایت عضو شوید. [عضویت در سایت]



مشاوره حقوقی رایگان