بسم الله
 
EN

بازدیدها: 3,485

تملک املاک و اراضي در شهرداري ها- قسمت پنجم

  1392/12/5
قسمت قبلي

مبحث چهارم:

تأمين حقوق مالکانه در اجراي طرح‌هاي عمومي شهرداري و روش‌هاي آن


 
آنچه انتظار مي‌رود در اين مبحث بياموزيد:‌
موارد تأمين حقوق مالکانه اشخاص در اجراي طرح‌هاي عمومي
نحوه تأمين حقوق مالکانه اشخاص در اجراي طرح‌هاي منجر به محدوديت اين حقوق
نحوه تأمين حقوق مالکانه اشخاص در اجراي طرح‌هاي منجر به سلب اين حقوق
روش‌هاي تأمين حقوق مالکانه اشخاص از سوي شهرداري در اجراي طرح‌هاي عمومي
نحوه تأمين توافقي حقوق مالکانه
نحوه تأمين غيرتوافقي حقوق مالکانه
وسايل تأمين حقوق مالکانه
نتايج و آثار تأمين حقوق مالکانه براي شهرداري
نحوه تنظيم سند و تحويل ملک از سوي شخص به شهرداري در اجراي طرح‌هاي عمومي شهرداري و پس از انتقال 

چکيده:‌

با ملاحظه سير قانونگذاري در ايران درمي‌يابيم که قانونگذار ما به کرات، اقدام به وضع قوانين جديد و جايگزيني آن‌ها با مقررات سابق و يا الحاق مواد يا حذف و اصلاح آن‌ها در خصوص تأمين حقوق مالکانه واقع در طرح‌هاي عمومي نموده است. در اين مبحث، ما خود را با اين سير تاريخي و تحولات آن آشنا نمي‌کنيم بلکه هدف، بررسي، تحليل و نقد مقررات موجود است.
مهم‌ترين قوانيني که نظم موجود را در ارتباط با تأمين حقوق مالکانه در زمان اجراي طرح توسط شهرداري رقم مي‌زنند، يکي لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي و املاک براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب 17/11/1385 و ديگري قانون نحوه تقويم ابنيه، املاک و اراضي مورد نياز شهرداري‌ها مصوب 28/8/1370 مي‌باشد. بنابراين ما در اين مبحث، توجه خود را بيشتر بر اين قوانين متمرکز خواهيم نمود بي آن که از قوانين مرتبط ديگر غافل شويم.
در اين مبحث، مطالب را در دو قسمت جداگانه بررسي خواهيم نمود. در قسمت اول، تحت عنوان «موارد و روش‌هاي تأمين» اين موضوع را پيگيري خواهيم کرد که در چه مواردي اساساً مسئله پرداخت و تأمين حقوق مالکانه مي‌تواند مطرح شود و در صورت طرح چه روش‌ها و مکانيزم‌هايي براي تأمين اين حقوق وجود دارد و در قسمت ديگر با عنوان «وسايل تأمين و آثار آن» به دنبال اين موضوع خواهيم گشت که چنانچه قرار بر پرداخت حقوق مالکانه شد چه نحوه يا انحايي براي تأمين حقوق و ترضيه خاطر صاحب حق پيش‌بيني گرديده يا مي‌تواند موجود باشد و آخرالامر  اين که اگر حقوقي به صاحب حقي پرداخت شد، آثار بعدي اين اقدام شهرداري چه خواهد بود.
 

قسمت اول: موارد و روش‌هاي تأمين

منظور از موارد تأمين اين است که بررسي گردد که در چه مواردي حقوق مالکانه اشخاص، در نتيجه اجراي طرح‌هاي عمومي توسط شهرداري، در معرض تهديد يا تحديد قرار مي‌گيرد و اساساً قانونگذار در چه مواردي اين حقوق را محترم شمارده و مجري طرح را مکلف به پرداخت تاوان نموده است. از طرفي در مواردي که به حکم قانون، شهرداري به عنوان دستگاه مجري طرح، مکلف به تأمين حقوق مالکانه مي‌باشد، روش‌هاي پرداخت تاوان و جلب رضايت صاحب حق يا تأمين حقوق او چيست. آيا هميشه با توافق و تراضي، اين حقوق تأمين مي‌گردد يا اين که تأمين اين حقوق، صورتي اجباري به خود مي‌گيرد. گفتار اول به «موارد تأمين» و گفتار دوم به «روش‌هاي تأمين» مربوط مي‌شود.

گفتار اول: موارد تأمين 

پرسش اين است که در چه مواردي، در زمان اجراي طرح عمومي، بايد حقوق مالکانه اشخاص تأمين شود. اين سئوال از آن روي مطرح شده که در اجراي طرح‌هاي عمومي در برخي موارد، ملازمه با دخالت مستقيم شهرداري در متن حق و يا به تعبيري ملازمه با سلب اين حقوق از اشخاص دارد و در بعضي از موارد، اجراي طرح، بي آن که حقوق مالکانه را مستقيماً تحت تأثير خود قرار دهد به صورتي غير مستقيم بر حقوق مالکانه اشخاص اثر مي‌گذارد و براي صاحبان اين حقوق محدوديت‌ها و مشکلاتي ايجاد مي‌کند. از همين روي مقتضي است بحث در دو بند جداگانه پيگيري شده و مواضع قانونگذار نسبت به هر يک از اين موارد، موضوع بررسي و کنکاش قرار گيرد.
ابتدا موارد منجر به محدوديت حقوق مالکانه و سپس موارد منجر به سلب حقوق مالکانه بررسي خواهد شد.

بند اول: موارد منجر به محدوديت حقوق مالکانه 

واقع اين است که در برخي موارد اجراي طرح توسط شهرداري در محدوده‌اي از شهر، باعث مي‌شود که املاک مجاور طرح با افزايش قيمت يا کاهش قيمت مواجه شود. اجراي بعضي از طرح‌ها، مثل ايجاد فضاي سبز باعث افزايش قيمت املاک مجاور طرح مي‌شود و اجراي برخي از طرح‌ها مثل ايجاد اتوبان، عملاً، کاهش قيمت و ارزش املاک مجاور اين طرح را به دنبال دارد.
در اين مجال، در پي بررسي آثار افزايش قيمت املاک مجاور طرح‌هاي عمومي و عمراني نيستيم، بلکه مي‌خواهيم بدانيم چنانچه اجراي طرح، باعث ايجاد محدوديتي براي حقوق مالکانه مترتب بر املاک مجاور و نزديک به طرح شد، آيا اين محدوديت‌ها مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است يا خير و آيا راه حل و چاره‌اي بر جبران کاهش ارزش اين حقوق انديشيده شده يا نه.
براي بررسي اين موضوع، ما مي‌توانيم دو حالت را از يکديگر تفکيک نماييم. در حالت اول، اين حقوق صرفاً در مجاورت عرفي طرح مربوطه واقع مي‌شود که ذيلاً به بررسي هر يک از اين حالات مي‌پردازيم.

الف) موارد واقع در مجاورت عرفي طرح 

اين حقيقت انکارپذير نيست که در مورد اجراي پاره‌اي از طرح‌ها قيمت املاک مجاور و نزديک به محدوده اجراي طرح و طبيعتاً قيمت و ارزش حقوق مالکانه مترتب بر اين املاک با کاهش مواجه مي‌شود. در شهرهاي بزرگ، اجراي طرح بزرگراه‌ها که آلودگي صوتي و هوايي قابل ملاحظه‌اي در پي دارد، نمونه خوبي براي نشان دادن اين حقيقت است.
با توجه به واقعيت مزبور، سئوال اين است که در چنين مواردي، قانونگذار ما چه تدبيري براي جبران خسارات وارده به صاحبان حقوق مالکانه، انديشيده است. براي پاسخ به اين سئوال، بايد قوانين عمومي و نيز قوانين خاص راجع به اجراي طرح‌هاي عمومي را مورد واکاوي قرار دهيم.
1- قوانين عمومي:
اگر قوانين مربوط به پرداخت خسارت و مسئوليت مدني را مورد بررسي قرار دهيم، خواهيم ديد که در حقوق ما اصل بر مسئوليت مبتني بر تقصير است، بدين معنا که چنانچه شخصي اعم از حقيقي يا حقوقي، بنا به تجويز قانون، مرتکب انجام عملي شود که باعث ورود خسارتي به ديگري مي‌شود، مادامي که قانون عمل زيانبار او را قانوني ندانسته، چنين شخصي مسئول پرداخت خسارت وارده نخواهد بود. در واقع، لازمه و اقتضاي زندگي اجتماعي به ويژه در شهرهاي بزرگ ايجاد محدوديت‌هايي در حقوق مالکانه اشخاص است و در صورتي که اين محدوديت‌ها، مستند به قوانين و مقررات باشد نمي‌توان آن را به عنوان ضرر تلقي نموده و مطالبه خسارت نمود. اجراي آن دسته از طرح‌هاي عمومي که باعث ايجاد محدوديت‌هايي براي حقوق مالکانه اشخاص مي‌گردد نيز از اين قبيل است، چه اين که شهرداري مبادرت به اجراي طرح‌هايي مي‌نمايد که توسط مراجع ذيصلاح قانوني به تصويب رسيده است و در حقيقت ايجاد کننده اين محدوديت، مراجع صالح قانوني هستند، بنابراين نمي‌توان شهرداري را مقصر قلمداد نمود و به واسطه تضييقات و محدوديت‌هايي که ايجاد مي‌شود از او مطالبه خسارت نمود. 
2- قوانين خاص:
با بررسي مقررات خاص راجع به اجراي طرح‌هاي عمومي نيز، آشکار مي‌شود که قانونگذار اين قبيل محدوديت‌ها را اساساً به عنوان محدوديت به حساب نياورده و خسارات وارده از اين رهگذر را قابل جبران ندانسته است. در قوانين خاص مربوطه، که در واقع دستورالعملي براي شهرداري در خصوص نحوه اجراي طرح‌هاي عمومي و نحوه تأمين حقوق مالکانه است، صرفاً به مواردي پرداخت شده است که حقوق مالکانه کاملاً در متن و محدوده طرح قرار مي‌گيرد و صاحب حق به طور کلي، از استفاده از حق خود محروم مي‌گردد، اما در ارتباط با مواردي که صاحب حق، در استفاده از حق خود دچار محدوديت‌ها و موانعي مي‌شود سخني به ميان نيامده است.

ب) موارد واقع در حريم طرح

 در برخي از طرح‌هاي عمراني ممکن است به صورت رسمي و نه عرفي و به حکم قانون (البته در معناي عام کلمه) علاوه بر محدوده اجراي طرح، محدوده‌اي نيز به عنوان حريم در نظر گرفته شود. اين حريم براي استفاده بهتر از محدوده اجراي طرح تعيين مي‌گردد . آن چه در اين جا مورد بحث ما مي‌باشد اين است که صورت معمول تعيين حريم باعث ايجاد محدوديت‌هايي براي صاحبان حقوق مالکانه واقع در املاک قرار گرفته در حريم طرح مي‌شود و لذا اين سئوال را مطرح مي‌سازد که شهرداري در قبال محدوديت‌هاي ايجاد شده چه مسئوليتي دارد.
براي پاسخ گفتن به سئوال مزبور، شايسته است ابتدا ماهيت اين محدوديت، مورد بررسي قرار گرفته و سپس با توجه به ماهيت، اثر اين محدوديت از حيث ايجاد يا عدم ايجاد مسئوليت براي شهرداري مورد بحث قرار گيرد.
1- ماهيت
چيزهايي مثل شهر، شهرک، چاه و قنات، راه آهن، جاده شوسه، اماکن نظامي، اماکن تاريخي، سدها، رودخانه‌ها، چشمه‌ها و خطوط انتقال گاز و غيره، داراي حريم مصوب قانوني هستند که محدوديت‌هايي براي صاحبان حقوق مالکانه، در استفاده از حقوق خود ايجاد مي‌کنند.
در خصوص ماهيت اين محدوديت، بين حقوقدانان اختلاف شده است. بعضي از حقوقدانان فرانسه، اين محدوديت‌هاي قانوني را که به نفع عمومي ايجاد مي‌شود، حق ارتفاق مي‌دانند؛ چه اين که حق ارتفاق، حقي است که بر اموال غيرمنقول به دليل مصلحت ملک ديگري برقرار مي‌شود. از طرفي، برخي ديگر از حقوقدانان فرانسوي اين محدوديت را صرفاً قيد مالکيت مي‌دانند و مي‌گويند فرض بر اين است که حق مالکيت خالي از هرگونه قيدي است، مگر اين که قانون آن را مقرر کرده باشد و اين قبيل محدوديت‌ها، قيود مالکيت است که مقنن آن ‌را در نظر گرفته است . نظريه اخير نظر اکثريت حقوقدانان فرانسوي است .
چنانچه بگوييم اين محدوديت، در ماهيت يک حق ارتفاق است، بايد آن را يک ارتفاق قانوني بدانيم، به اين معنا که حسب ضرورت و براي تأمين منافع عمومي، قوانيني تصويب مي‌شود که اختيارات صاحب حقوق مالکانه را محدود مي‌سازد و چون منبع ايجاد چنين محدوديتي قانون مي‌باشد، اين ارتفاق يک ارتفاق قانوني است . همچنين اين حق ارتفاق يک حق ارتفاق منفي است . 
با اين حال بايد دانست که اگر به واسطه وجود حريم، به طور کلي، استفاده از حقوق مالکانه ممنوع شود يا اين که ممنوعيت تا حدي باشد که عرفاً به منزله محروميت کامل صاحب حق از حق خود باشد، در اين صورت، چنين حالتي را نبايد صرفاً يک محدوديت پنداشت، بلکه در اين صورت ما با مسأله سلب حقوق مالکانه مواجه خواهيم بود که متعاقباً در خصوص آن بحث خواهد شد. به طور مثال چنانچه براي اتوباني، حريم مصوبي وجود داشته باشد و در حريم مصوب، هرگونه ساخت و سازي ممنوع باشد، چنين محدوديتي در محدوده شهرها، عرفاً به منزله سلب حقوق مالکانه خواهد بود، نه صرفاً يک محدوديت.
2- اثر 
حال با توجه به ماهيت اين محدوديت‌ها، بايد ديد چنانچه طرحي داراي حريم مصوبي باشد و حريم تعيين شده محدوديت‌هايي ايجاد کند، شهرداري در قبال محدوديت‌هاي به وجود آمده و نتيجتاً کاهش ارزش حقوق مالکانه چه مسئوليتي دارد. به طور مثال چنانچه در حريم طرحي که توسط شهرداري ايجاد شده، محدوديت در ساخت و ساز از حيث ارتفاق ايجاد شود و به اين واسطه، ارزش املاک واقع در حريم کاهش يابد، شهرداري به عنوان مجري طرح در قبال کاهش ارزش به وجود آمده، چه مسئوليتي خواهد داشت.
به نظر مي‌رسد با توجه به توصيفي که از اين محدوديت‌ها به عمل آمد، شهرداري هيچ‌گونه مسئوليتي در قبال اين کاهش ارزش نداشته باشد، چه اين که اين محدوديت‌ها، در واقع توسط يک مرجع ذيصلاح قانوني ايجاد شده است و همان گونه که حق را قانون ايجاد مي‌کند مي‌تواند آن را به نفع عده‌اي ديگر يا به نفع عموم محدود سازد. در قوانين راجع به اجراي طرح‌هاي عمومي، نيز هيچ اشاره‌اي به محدوديت‌هاي ناشي از تعيين حريم براي طرح‌هاي اجراء شده نگرديده است و به نظر مي‌رسد قانونگذار آن را به عنوان يک حق ارتفاق يا قيد مالکيت محسوب داشته و هيچ گونه جبران خسارتي در اين خصوص پيش بيني نکرده است. 
توجه به اين نکته لازم است که ايجاد محدوديت به واسطه ايجاد حريم، تا حدي به عنوان محدوديت قابل پذيرش است که عملاً حقوق مالکانه به طور کامل سلب نشود و لذا چنانچه در جايي، اجراي طرح باعث سلب کامل حقوق مالکانه شود نمي‌توان آن را تحت عنوان «حق ارتفاق» پنداشت و صاحبان حقوق مالکانه را به طور کلي از حق خود محروم ساخت. متأسفانه در برخي موارد، قانونگذار کوشيده با اين توجيه که محدوديت ايجاد شده صرفاً يک حق ارتفاق است، چشم خود را بر واقعيات ببندد و با کمال تأسف بعضاً رويه قضايي نيز با او همراه گرديده است. به طور مثال در بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه کشور  آمده است: «اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسير راه‌هاي اصلي يا فرعي يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله‌هاي نفت و گاز قرار مي‌گيرد با رعايت حريم مورد لزوم که از طرف هيأت وزيران تعيين خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده قرار مي‌گيرد و از بابت اين حق ارتفاق وجهي پرداخت نخواهد شد». 
طبق ماده مزبور، به طور مثال چنانچه وزارت راه، اقدام به احداث بزرگراه يا جاده‌هاي برون شهري نمايد، تصرف به عمل آمده، صرفاً يک حق ارتفاق خواهد بود و بابت اين محدوديت ايجاد شده وجهي پرداخت نخواهد شد. در حالي که به خوبي روشن است که در مثال مزبور، حقوق مالکانه اشخاص سلب مي‌شود و نمي‌توان به اسم حق ارتفاق اين حقوق را ناديده گرفت. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در رأي شماره 204-13/9/1369 خود، اين قبيل محدوديت‌ها را صرف يک محدوديت يا به تعبيري حق ارتفاق تلقي نکرده است و گفته: «نظر به اين که ماده 50 قانون برنامه و بودجه مصوب اسفند ماه 1351 هـ ش مقرر نموده، هرگاه براي اجراي طرح‌هاي عمومي، احتياج به خريد اراضي اعم از داير و باير و اعياني و تأسيسات متعلق به افراد يا مؤسسات خصوصي باشد به طريق زير عمل خواهد شد و اين عبارت، صريح است در اين که دولت موظف است زمين‌هاي مورد نياز براي طرح‌هاي عمراني را خريداري نمايد و لازمه خريد، پرداخت بهاي مبيع است به مالک آن و بند 9 ماده مذکور که دولت را از پرداخت بهاء معاف نموده، مخصوص به حقوق ارتفاقي املاک مجاور است و شامل املاک متصرفي نمي‌شود و دادنامه صادره از شعبه پنجم ديوان عدالت اداري مفيد اين معني است و موافق اصول و موازين قانوني تشخيص داده مي‌شود. اين رأي به موجب ماده 20 قانون ديوان عدالت اداري در موارد مشابه براي شعب ديوان و ساير مراجع مربوطه لازم‌الاتباع است» . 
با اين حال، متأسفانه هيأت عمومي ديوان عدالت در نظريه خود پايدار نمانده و چند سال بعد در رأي شماره 153-17/4/1374 خود، برخلاف رأي قبلي، محروميت کامل صاحب حق را نيز يک حق ارتفاق پنداشته است! در رأي صادره آمده: «به موجب بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 هـ ش، اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسير راه‌هاي اصلي يا فرعي و يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله‌هاي نفت و گاز قرار مي‌گيرد، با رعايت حريم مورد لزوم که از طرف هيأت وزيران تعيين خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده قرار گرفته و از بابت اين حق ارتفاق وجهي پرداخت نخواهد شد...، مستنبط از حکم مقرر در بند مذکور اين است که مقنن اين گونه تصرفات را بعنوان حقوق ارتفاقي تلقي کرده و در قبال آن به صاحبان زمين، وجهي پرداخت نمي‌گردد. بنابراين رأي شماره 756 مورخ 11/11/1373 شعبه اول تجديد نظر ديوان عدالت اداري مبني بر فسخ دادنامه شماره 1954 مورخ 30/11/1372 و رد شکايت شاکي که متضمن اين معني مي‌باشد موافق اصول و موازين قانوني تشخيص داده مي‌شود. اين رأي به استناد قسمت آخر ماده 20 ق.د.ع براي شعب ديوان عدالت اداري و ساير مراجع مربوطه در موارد مشابه لازم الاتباع است ». 

بند دوم: موارد منجر به سلب حقوق مالکانه 

اجراي طرح‌هاي عمومي توسط شهرداري، علاوه بر اين که در مواردي حقوق مالکانه اشخاص را محدود مي‌سازد، در بسياري از موارد، ملازمه با سلب حقوق مالکانه افراد دارد. به تعبير ديگر اين که در بسياري از حالات، اجراي طرح‌هاي عمومي امکان‌پذير نخواهد بود، مگر اين که حقوق مالکانه اشخاص از آنها سلب و در اختيار شهرداري به عنوان دستگاه مجري طرح گذاشته شود. 
در اين مجال، در صدد هستيم تا با اين مورد، يعني سلب حقوق مالکانه آشنا شده و به بررسي زواياي چنين حالتي بپردازيم. در اين ارتباط، ابتدا عناوين مشابه با سلب حقوق مالکانه در جهت اجراي طرح‌هاي عمومي را مورد بررسي قرار مي‌دهيم و سپس از مقوله سلب سخن خواهيم گفت و در اين خصوص بحث خواهيم نمود که آيا در موارد سلب حقوق مالکانه قانونگذار اين حقوق را قابل تأمين و به تعبير ديگر مستحق دريافت غرامت و خسارت دانسته است يا خير.

الف) عناوين مشابه 

با بررسي قوانين و مقررات موجود در نظام حقوقي ما، با مواردي مواجه مي‌شويم که حقوق مالکانه اشخاص از آنها گرفته مي‌شود. اين موارد از حيث ظاهر، با اين مورد که شهرداري حقوق مالکانه اشخاص را جهت اجراي طرح‌هاي عمومي از آنها سلب مي‌نمايد شباهت‌هايي دارد ، ولي واقع اين است که اين موارد با مورد بحث ما، ماهيتاً متفاوت است و نبايد آنها را با يکديگر خلط نمود. در اين جا دو مورد مشابه يعني مصادره اموال و ملي کردن اموال را بررسي مي‌کنيم. 
1- مصادره:
مصادره اموال يکي از شيوه‌هاي مهم سلب مالکيت خصوصي در راه منافع اجتماعي است. در حقوق ايران، مصادره غالباً در دو معنا به کار مي‌رود. اول؛ ضبط و توقيف اموال مجرمان و نيز وسايلي که در ارتباط با جرم است و دوم؛ سلب مالکيت اموالي که از طرق خلاف شرع و قانون تحصيل شده است. 
مصادره به معناي اول از مباحث مربوط به حقوق جزا است که يک مجازات عيني محسوب مي‌شود زيرا به همه يا قسمتي از اموال موجود در زمان ارتکاب جرم تعلق مي‌گيرد و محکوم عليه موظف به پرداخت عين دارايي و اموال خود است. 
اما مصادره به معناي دوم به عنوان مجازات اعمال نمي‌شود و جنبه حقوقي آن بر جنبه کيفري آن مي‌چربد، چون اموالي که از طريق خلاف شرع و بر خلاف مقررات قانون تحصيل شده است از نظر حقوقي، دارنده آن، مالک محسوب نمي‌شود؛ زيرا از طريق سبب قانوني، مالکيت به او منتقل نشده است. 
ضبط و مصادره اموال به دو شکل صورت مي‌گيرد. مصادره عمومي و مصادره خاص. مصادره عمومي آن است که کليه اموال موجود محکوم عليه اعم از منقول و غيرمنقول به نفع دولت ضبط شود. به طور مثال ماده 14 لايحه قانوني تشديد مجازات مرتکبين جرايم مواد مخدر  در اين ارتباط مقرر مي‌دارد: «کليه اموال منقول و غيرمنقول اشخاصي که به علت ارتکاب جرايم مندرج در مواد 2 و 6 و 7 و 11 و 13 اين قانون تحت تعقيب قرار گيرند به دستور دادستان ضبط و پس از صدور حکم قطعي به نفع دولت مصادره خواهد شد». مصادره خاص عبارت است از حکم دادگاه براساس قانون مصادره خاص، به ضبط بخشي از دارايي مجرم که مؤثر در وقوع جرم بوده است. مصادره خاص، اصولاً يک نوع مجازات تکميلي است که در کنار مجازات اصلي تعيين و به مورد اجرا گذاشته مي‌شود. 
با توجه به موارد بالا، در مورد مصادره اموال، هيچ گونه خسارتي به صاحب حقوق مالکانه پرداخت نمي‌شود و در واقع اين مورد از موارد تأمين حقوق مالکانه نيست.  
2- ملي کردن: 
ملي کردن عبارت است از يک عمل حقوقي که منحصراً توسط دولت به عنوان تبلور اراده سياسي ملت صورت مي‌گيرد و در نتيجه آن، املاک خصوصي افراد در ازاي پرداخت غرامت به مالکيت دولت در مي‌آيد. 
ملي کردن، شامل صنايع، منابع طبيعي، بانک‌ها و مؤسسات، سرمايه‌هاي خارجي و قراردادها مي‌شود. دولت معمولاً در دو مورد به اين شيوه براي سلب مالکيت خصوصي، افراد متوسل مي‌شود. اول اين که هرگاه دولت تشخيص دهد فعاليت اقتصادي يا اجتماعي معيني به دليل نارسايي نظام مالکيت خصوصي قادر نيست با مقتضيات منافع عمومي همگام و هماهنگ شود. دوم هنگامي که يک منبع ثروت يا يک مؤسسه خصوصي، از نظر حيات ملي اهميت شاياني کسب نمايد و يا ويژگي‌ها و اوصاف يک خدمات عمومي را پيدا کند تا آن جا که دولت ناچار شود و يا لازم تشخيص دهد که آن ثروت يا مؤسسه را به مالکيت جامعه درآورد.
يکي از نويسندگان در تعريف ملي کردن مي‌گويد، که ملي کردن عبارت است از انتقال دايم اموال و دارايي‌هاي خصوصي به مالکيت عمومي، که در تعقيب بعضي از اهداف سياسي و اقتصادي و در ازاي پرداخت غرامت صورت مي‌گيرد . با ملي کردن، دولت جانشين مالک اصلي مي‌شود و اداره مؤسسه را به دست مي‌گيرد و تمام تعهدات مالک اوليه به دولت منتقل مي‌شود. فقط در موارد انقلابات يا بحران شديد است که دولت ممکن است، بسياري از مؤسسات خصوصي متعلق به سرمايه‌داران داخلي و يا خارجي را ملي کند و از پرداخت ديون و خسارت مؤسسات ملي شده خودداري کند . 
از جمله قوانيني که به مسأله ملي کردن پرداخت کرده است مي‌توانيم به ماده يک لايحه قانوني ملي کردن جنگل‌ها  اشاره کنيم. در اين ماده آمده است: «از تاريخ تصويب اين تصويب نامه قانوني، عرصه و اعياني کليه جنگل‌ها و مراتع و بيشه‌هاي طبيعي و اراضي جنگلي کشور، جزء اموال عمومي محسوب و متعلق به دولت است ولو اين که قبل از اين تاريخ، افراد آن را متصرف شده و سند مالکيت گرفته باشند». طبق ماده يک قانون آب و نحوه ملي شدن آن  نيز، منابع آبي، ثروت مالي و متعلق به عموم محسوب شده است. 
چنانچه اموالي به موجب حکم قانون، ملي اعلام شود به صورت معمول، خسارتي به صاحبان اين اموال پرداخت نمي‌شود. با اين وجود در برخي موارد، به صورت استثناء، پرداخت خسارت بنا به ملاحظاتي پيش بيني شده است. به طور مثال ماده 3 قانون مربوط به جلب و حمايت سرمايه‌هاي خارجي  مقرر داشته است: «چنانچه با وضع قانون خاصي از صاحب سرمايه‌اي سلب مالکيت شود، دولت جبران عادلانه خسارت وارده را تضمين مي‌کند...». 
در حقوق فرانسه براي ملي کردن، قانون واحدي وجود ندارد و در هر مورد بايد به موجب قانون خاصي بنگاهي را ملي کرد و قوانين مذکور نيز معمولاً چه درمورد تملک و چه در مورد ارزيابي املاک، تصميمات مختلفي اتخاذ کرده‌اند و حتي گاه ممکن است ملک، ارزيابي نشده و بهاي آن پرداخت نشود و اگر هم پرداخت شود عادلانه نباشد . 

ب) سلب در اجراي طرح 

قوانين راجع به اجراي طرح‌هاي عمومي توسط دولت و شهرداري‌ها، به نحوي تنظيم و طراحي شده است که در صورت نياز به ملکي که در محدوده اجراي طرح قرار گرفته، در نهايت ملک و حقوق مالکانه اشخاص بر آن به دستگاه مجري طرح انتقال مي يابد. از اين روي، يعني از آن جايي که مقاومت در برابر انتقال اين حقوق به دستگاه اجرايي امکان پذير نيست، لذا به اين قبيل انتقالات، عنوان سلب حقوق مالکانه نيز اطلاق شده است.  
حال با توجه به مطلب بالا، در ادامه اين سؤال مطرح مي‌شود که آيا در سلب حقوق مالکانه براي اجراي طرح توسط شهرداري، اين حقوق از سوي دستگاه مجري طرح تأمين مي‌شود يا خير. به تعبير ديگر اين که آيا در چنين حالتي خسارت و غرامتي به صاحبان حقوق مالکانه پرداخت مي‌گردد يا نه. 
در پاسخ به پرسش بالا، اين فرض را مي‌توان مطرح کرد که با توجه به مقررات جاري در مورد سلب حقوق مالکانه جهت اجراي طرح توسط شهرداري، اصولاً شهرداري مکلف به پرداخت تاوان و خسارات وارده به اين حقوق مي‌باشد. با اين وجود در مواردي استثنائاً، هر چند حقوق مالکانه از صاحب آن سلب مي‌شود ولي غرامتي پرداخت نمي‌گردد. در ادامه، ابتدا به برخي از استثنائات که در آنها سلب حقوق به صورت رايگان انجام مي‌شود تحت عنوان سلب رايگان اشاره کرده و سپس اصل حاکم بر موارد سلب حقوق جهت اجراي طرح يعني پرداخت معوض و خسارت را تحت عنوان سلب معوض بررسي مي‌کنيم.

1- سلب رايگان: 

در برخي از قوانين به صورت استثناء مي‌بينيم که مقنن، سلب حقوق مالکانه جهت اجراي طرح را به صورت رايگان و بدون پرداخت هرگونه معوضي پيش بيني کرده است. به طور مثال، مي‌توان به بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه کشور که قبلاً نيز به آن اشاره کرديم توجه نمود. همان طور که ديديم در اين ماده گفته شده: «اراضي واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسير راه‌هاي اصلي يا فرعي يا خطوط مواصلاتي و برق و مجاري آب و لوله‌هاي نفت و گاز قرار مي‌گيرد با رعايت حريم مورد لزوم که از طرف هيأت وزيران تعيين خواهد شد از طرف دولت مورد استفاده قرار مي‌گيرد و از بابت اين حق ارتفاق، وجهي پرداخت نخواهد شد». در اين ماده، اجازه داده شده است که سلب حقوق مالکانه به صورت رايگان و بدون پرداخت هرگونه غرامت صورت گيرد .
همچنين مي‌توان به ماده 11 ل.ق.ن.خ که به نوعي سلب حقوق مالکانه به صورت رايگان را پيش‌بيني کرده اشاره داشت. در اين ماده آمده: «هرگاه براي اجراي طرح، دستگاه اجرايي احتياج به اراضي داير يا باير، ابنيه يا تأسيسات متعلق به ساير وزارتخانه‌ها يا مؤسسات و شرکت‌هاي دولتي يا وابسته به دولت و همچنين شهرداري‌ها، بانک‌ها و دانشگاه‌هاي دولتي و سازمان‌هايي که شمول قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام است داشته باشد، واگذاري حق  استفاده به موجب موافقت وزير يا رئيس مؤسسه يا شرکت که ملک را در اختيار دارد ممکن خواهد بود. اين واگذاري به صورت بلاعوض مي‌باشد و در صورتي که مسئولين مربوط به توافق نرسند، طبق نظر نخست وزير عمل خواهد شد». 
همچنين در اين خصوص مي‌توان به ماده 101 ق.ش اشاره داشت. در اين ماده آمده است: «... معابر و شوارع عمومي که در اثر تفکيک اراضي احداث مي‌شود، متعلق به شهرداري است و شهرداري در قبال آن به هيچ عنوان وجهي به صاحب آن پرداخت نخواهد کرد». در اين ماده سلب حقوق مالکانه از شخص به نفع عموم، به صورت رايگان صورت مي‌گيرد. 
موارد مذکور در بالا مربوط به سلب کليه حقوق مالکانه واقع در يک ملک به صورت رايگان و به نفع دستگاه مجري طرح بود. اما مواردي نيز در قوانين ما وجود دارند که سلب، مربوط به تمامي حقوق مالکانه نيست، بلکه قسم يا قسمتي از حقوق مالکانه بدون پرداخت هرگونه غرامتي به نفع دستگاه اجرايي سلب مي‌شود.  به طور مثال در ماده 18 قانون سازمان آب و برق  آمده است: «وزارت آب و برق و مؤسسات و شرکت‌هاي تابعه آن مجاز مي‌باشند در صورت لزوم، در معابر عمومي شهرها و حريم اماکن و مستغلات و املاک، به نصب تأسيسات انتقال و توزيع نيروي برق اقدام کنند و نيز مي‌توانند از ديوارهاي مستغلات و اماکن خصوصي که مشرف به معابر عمومي مي‌باشند و زمين‌هاي زراعتي تا آنجايي که تصرف، موجب خرابي و سلب استفاده متعارف از املاک مردم نشود ... مجاناً استفاده کنند...». 
يا اينکه در تبصره 2 ماده واحده قانون تأسيس شرکت راه آهن شهري تهران و حومه  آمده است که: «شرکت مي‌تواند به منظور اجراي طرح راه آهن شهري تهران و حومه و تأمين نيازمندي‌هاي خود از زير اراضي و املاک محدوده قانون شهري و حومه بدون هيچگونه پرداختي استفاده نمايد...». همين موضوع در تبصره 1 ماده يک لايحه قانوني اصلاح قانون تأسيس شرکت راه آهن شهري تهران و حومه ، مجدداً تکرار شده است. در موارد فوق‌الذکر ملاحظه مي‌شود که سلب حقوق مالکانه هرچند به صورت جزيي مي‌باشد، بدون پرداخت هرگونه غرامت و تاواني مي‌باشد . 

2- سلب معوض: 

گفتيم که اصل و قاعده اين است که حقوق مالکانه بايد با پرداخت عوض سلب و به دستگاه مجري طرح منتقل گردد. اين اصل به راحتي از قوانين ما چه قوانين عام و چه مقررات خاص راجع به اجراي طرح‌هاي عمومي قابل استنباط و استخراج است. ماده 31 ق.م مي‌گويد: «هيچ مالي را از تصرف صاحب آن نمي‌توان بيرون کرد مگر به حکم قانون» . در قوانين راجع به اجراي طرح‌هاي عمومي، اصولاً بيرون کردن حقوق مالکانه از يد صاحب آن يا به تعبيري سلب مالکيت، صرفاً با دادن معوض و تاوان آن امکان پذير است و همان طور که اشاره شد، سلب مالکيت به صورت رايگان براي اجراي طرح‌هاي عمومي، امري کاملاً استثنايي و نادر مي‌باشد (النادر کالمعدوم)، که فقط در موارد منصوص قانوني ممکن مي‌باشد .
بنابراين مي‌توان گفت چنانچه اجراي طرح‌هاي عمومي ملازمه با سلب حقوق مالکانه داشته باشد، تأمين و جبران اين حقوق، در نظام حقوقي ايران، امري مسلم و انکارناپذير است. در حقيقت اگر بنابر آنچه گذشت، در مورد تأمين حقوق مالکانه در مواقعي که اجراي طرح، محدوديت‌هايي به حقوق مالکانه تحميل مي‌کند ترديد و تشکيک وجود دارد، ولي در مورد سلب حقوق مالکانه براي اجراي طرح‌هاي عمومي، کوچک‌ترين شکي داير بر تأمين اين حقوق و دادن تاوان به صاحب آن وجود ندارد. بنابراين در موارد سلب حقوق مالکانه، چون اصل بر دادن معوض است در موارد شبهه بايد به اين اصل رجوع نمود. به طور مثال در مورد املاک واقع در طرح تعريض، با توجه به اصل مزبور بايد گفت، مالکان املاک واقع در طرح تعريض نيز مستحق دريافت غرامت قسمتي از ملک خود هستند که در طرح تعريض و توسعه معابر قرار مي‌گيرد. به تعبير ديگر اينکه بر خلاف تصور برخي، شهرداري موظف است نسبت به اينگونه املاک نيز به هر طريق ممکن، رضايت صاحب حق را کسب نمايد. لازم به توضيح است که عقب نشيني املاک که در نتيجه اجراي طرح تعريض به مالکان اينگونه املاک تحميل مي‌شود به منزله اجراي حکم ماده 101 ق.ش محسوب نمي‌گردد . 
همچنين بايد گفت در چنين مواردي، ماده 45 اصلاحي آيين‌نامه قانون ثبت املاک نيز، دلالتي بر سلب رايگان ندارد . ضمناً لازم به ذکر است حتي اگر سلب حقوق مالکانه به صورت جزيي باشد يا اين که به نوعي دخالت در قرار يا فضاي محاذي ملکي صورت پذيرد صاحب حق مستحق دريافت غرامت است. ماده 38 ق.م در تأييد اين موضوع قابل استفاده است. اين ماده مي‌گويد: «مالکيت زمين مستلزم مالکيت فضاي محاذي آن است تا هر کجا بالا رود و همچنين است نسبت به زير زمين، بالجمله مالک حق همه گونه تصرف در  هوا و فراز گرفتن دارد مگر آنچه را که قانون استثناء کرده باشد . 
در حقوق کشورهاي ديگر نيز تا جايي که نگارنده تحقيق نموده وضع به همين منوال است. به طور مثال در ماده 805 ق.م مصر آمده است که: «محروم کردن احدي از مالکيت بر ملک، مگر در موارد مقرر قانوني و به شکلي که قانون مشخص کرده و اين طريقه همانا پرداخت معادل آنست، مجاز نيست». در ماده 722 ق.م مصر و ماده 814 ق.م ليبي و نيز ماده 1050 ق.م عراق نيز همين معنا مذکور است. از مواد ياد شده اين طور استفاده مي‌شود که براي سلب مالکيت از شخص، ولو در جهت منافع عمومي، لازم است که اولاً، قانون به صراحت سلب مالکيت را اجازه داده باشد. ثانياً، روشي که قانون براي تملک ملک برگزيده اجرا شود و ثالثاً، در مقابل سلب مالکيت، به مالک معادل و معوض داده شود . 
بنابراين، به عنوان نتيجه مي‌توان گفت دستگاه‌هاي اداري و شهرداري‌ها مجاز به تعدي به حقوق مالکانه اشخاص و سلب اين حقوق از آنها نيستند، مگر اين که قانون چنين اجازه‌اي داده باشد. اگر اين دستگاه‌ها بدون رعايت شرايط قانوني، بر ملک کسي مسلط شوند عمل آنها غيرقانوني است و در اين حال بايد معوض داده شود و بلکه ملک به صاحب آن تا زماني که از طريق قانوني، ازاله حقوق مالکانه نشده است برگردد .

 گفتار دوم: روش هاي تأمين 

در صورتي که براي اجراي طرحي، سلب حقوق مالکانه اشخاص لازم باشد، در اين صورت با اين سئوال مواجه خواهيم بود که با فرض لزوم تأمين حقوق مالکانه، که البته به عنوان يک اصل در حقوق ما پذيرفته شده است، روش يا روش‌هاي سلب اين حقوق و انتقال آنها به دستگاه مجري طرح، يعني شهرداري چيست.
فرض اول مي‌تواند اين باشد که دستگاه مجري طرح، يعني شهرداري نيز، همانند ساير کساني که متقاضي انتقال حقوق مالکانه شخص به خود مي‌باشند با صاحب حق وارد مذاکره شده و از طريق گفتگو و با توافق و تراضي، اين حقوق به او منتقل گردد. معهذا اين امکان وجود دارد که شهرداري نتواند با مذاکره و گفتگو، رضايت دارنده حق را به انتقال حق خود به شهرداري جلب نمايد؛ از طرفي اجراي طرح نيز براي تأمين منافع عمومي و يا دفع ضررهاي موجود، ضروري است. در چنين حالتي، فرض دومي مطرح مي‌شود. در اين فرض شهرداري با استفاده از اهرم‌هاي قانوني موجود و با توسل به روش‌هاي تعيين شده قانوني، بر مسندي بالاتر مي‌نشيند و با استفاده از قدرت بدست آمده از قانون، اين حقوق را از صاحب آن سلب و به خود انتقال مي‌دهد. 
در اين گفتار در پي بررسي اين موضوع هستيم که در حقوق ايران چه روش‌هايي براي تأمين حقوق مالکانه واقع در محدوده اجراي طرح‌هاي عمومي وجود دارد. آيا فروض ياد شده در قوانين ما پيش‌بيني شده است يا خير. به طور کلي در اين گفتار برآنيم تا با نظم حاکم بر حقوق مالکانه راجع به اين موضوع آشنا شويم. ابتدا از تأمين توافقي و سپس از تأمين غيرتوافقي سخن خواهيم گفت. 
 

بند اول: تأمين توافقي 

تأمين توافقي يعني اينکه طرفين، که همانا شهرداري و صاحب حقوق مالکانه مورد نظر است با تراضي، نسبت به تمليک و تملک حقوق مالکانه اقدام نمايند. اولين طريق انتقال حقوق مالکانه در مورد بحث ما، مي‌تواند بهره‌مندي از عقود مالک باشد که با ايجاب و قبول طرفين محقق مي‌گردد. صاحبان حقوق مالکانه مي‌توانند با استفاده از عقودي چون بيع، اجاره، صلح و ساير عقود معين يا غيرمعين، حقوق مالکانه خود را اعم از حق مالکيت، حق انتفاع، حق ارتفاق، حق زارعانه و ... به شهرداري به عنوان دستگاه مجري طرح انتقال دهند. 
از توجه به مواد ل.ق.ن.خ اين نتيجه بدست مي‌آيد که تأمين توافقي حقوق مالکانه، اولي و ارجح بر استفاده از طرق ديگر است. لذا چنانچه زمينه و بستر توافق مهيا باشد شهرداري بايد براي تأمين حقوق مالکانه از اين طريقه استفاده کند. در ماده واحده ق.ن.ت.ش نيز، سياق عبارت قانونگذار، مفيد اين معناست که شهرداري بايد در انجام توافق و تراضي با صاحبان حقوق مالکانه، مساعي لازم را به کار گيرد. مقنن در اين قانون آورده: «در کليه قوانين و مقرراتي که شهرداري‌ها مجاز به تملک ابنيه، املاک و اراضي قانوني مردم مي‌باشند در صورت عدم توافق بين شهرداري و مالک، قيمت ابنيه، املاک و اراضي بايستي به قيمت روز تقويم و پرداخت شود ...».
با اين وجود، متأسفانه شهرداري‌ها، شرايط لازم براي توافق را فراهم نمي‌سازند و به طرق مختلف سعي مي‌کنند که صاحبان حقوق مالکانه را در وضعيتي قرار دهند که آنها مجبور شوند به خواسته‌هاي شهرداري، به ويژه قيمت تعيين شده از طرف شهرداري، تن در دهند و چنانچه شهرداري با مقاومتي در اين خصوص مواجه شود، سعي مي‌کند تا با استفاده از اهرم‌هاي قانوني که معمولاً به تأمين عادلانه حقوق مالکانه نمي‌انجامد متوسل شود. در برخي از کشورها مثل کشور هلند، شهرداري، هنگامي که مي‌خواهد زميني را خريداري کند، مبلغي را پيشنهاد مي‌کند که مالک با آن موافقت مي‌کند. اين پيشنهاد ممکن است حتي دو برابر ارزش واقعي ملک باشد. علاوه بر اين، غرامت ديگري نيز بابت مخارج، عايدي از دست رفته و غيره نيز پرداخت مي‌شود .
به هر صورت قوانين ما، طريقه توافقي تأمين حقوق مالکانه را قبل از به کار بستن طريقه غيرتوافقي، توصيه مي‌نمايد. حتي شايد بتوان گفت چنانچه شهرداري، براي تملک حقوق مالکانه، طريقه توافقي را محک نزند، اقدام شهرداري در استفاده مستقيم از طرق غيرتوافقي با اشکال قانوني مواجه باشد. 
وقتي سخن از توافق مي‌کنيم، اين توافق مي‌تواند ناظر به دو مرحله مجزا از يکديگر باشد. گاهي در قيمت حقوق مورد نظر، توافق مي‌گردد اما در انتقال آن توافقي صورت نمي‌پذيرد، بنابراين توافق در قيمت و توافق در انتقال اين حقوق، در دو قسمت جداگانه قابل بحث مي‌باشند. از طرفي، وقتي صحبت از توافق است توافق به اين معنا نيست که دستگاه اجرايي از هر حيث آزادي عمل در توافق داشته باشد. رعايت ضوابط و شرايطي ضروري است که شايسته است مورد بحث قرار گيرند. متعاقباً موارد توافق و شرايط توافق را بررسي مي‌کنيم. 

الف) موارد توافق

با توجه به قوانين خاص راجع به اجراي طرح‌هاي عمراني توسط شهرداري، مي‌توان گفت که مقنن، توافق در قيمت حقوق مالکانه و توافق در انتقال، اين حقوق را، به صورت دو امر مستقل در نظر گرفته و در خصوص هر يک از اين دو مقوله، مقرراتي وضع نموده است. ما نيز اين دو مورد را جداگانه بررسي مي‌نماييم. 
1- توافق در قيمت: 
از مقررات مربوطه اين طور استنباط مي‌شود که شهرداري و صاحب حقوق مالکانه مي‌توانند در خصوص قيمت و ارزش حقوق واقع در طرح شهرداري، با يکديگر توافق و تراضي نمايند. دارندگان حقوق مالکانه، به صورت معمول براي توافق در قيمت داراي محدوديتي نمي‌باشند اما در ارتباط با شهرداري اين سؤال مطرح مي‌شود که آيا شهرداري مي‌تواند رأساًَ نسبت به تعيين قيمت و توافق با صاحب حق اقدام نمايد، يا اين که در اين خصوص محدوديت‌هايي وجود دارد. 
در پاسخ به سئوال فوق‌الذکر مي‌توان گفت، اصولاً شهرداري براي توافق در خصوص قيمت حقوق مالکانه واقع در طرح داراي اختيار است. در ماده واحده ق.ن.ت.ش گفته شده که در صورت عدم توافق بين شهرداري و مالک در خصوص قيمت، قيمت توسط هيأتي از کارشناسان رسمي دادگستري تعيين مي‌شود. همچنين در ماده 3 ل.ق.ن.خ آمده است که: «بهاي  عادله اراضي، ابنيه، مستحدثات، تأسيسات و ساير حقوق و خسارات وارده از طريق توافق بين دستگاه اجرايي و مالک يا مالکين و صاحبان حقوق تعيين مي‌گردد». 
برخي در تأييد مطلب بالا گفته‌اند، بهاي عادله اراضي، ابنيه و ... لزوماً از طريق توافق بين دستگاه اجرايي و مالک يا مالکان و صاحبان حقوق تعيين مي‌شود و اين موضوع را به عنوان يک اصل دانسته و عدم رعايت آن را استثنايي دانسته‌اند . 
هر چند به شرح بالا، شهرداري در تعيين قيمت و توافق با دارنده حق، اصولاً آزاد است، اما محدوديت‌هايي نيز براي توافق در قيمت وجود دارد. به طور مثال در تبصره 1 ماده 3 ل.ق.ن.خ آمده است که: «در صورت توافق در مورد بهاي عادله، هرگاه مبلغ مورد معامله يا خسارت هر يک از مالکين بيش از يک ميليون ريال نباشد، دستگاه اجرايي مي‌تواند رأساً نسبت به خريد ملک و پرداخت خسارت اقدام نمايد و هرگاه مبلغ مورد معامله يا خسارت هر يک از مالکين، بيش از يک ميليون ريال باشد، بهاي خريد ملک يا ميزان خسارت و انجام معامله بايد به تصويب هيأت مقرر در ماده 71 قانون محاسبات عمومي و در مورد شهرداري‌ها به تصويب انجمن شهر برسد». ملاحظه مي‌شود که در تبصره مزبور، مقنن توافق تا مبلغ معيني را در حدود صلاحيت شهرداري دانسته است و چنانچه مبلغ توافق شده، بيش از رقم مشخص شده در تبصره مزبور باشد، تصويب شوراي شهر نيز ضروري است ؛ ولي به هر صورت آنچه مسلم است اين است که تعيين قيمت مي‌تواند از طريق توافق با مالک تعيين شود و نيازي به رعايت تشريفات خاصي يا استعلام از مراجع خاصي يا کسب نظريه کارشناس رسمي دادگستري نيست. 
ناگفته نماند چنانچه در خصوص قيمت، ميان شهرداري و شخص دارنده حق، توافقي گردد، طبق قانون، اين توافق صرفاً تا مدت مشخص داراي اعتبار است و بعد از گذشت اين مدت، توافق انجام شده منتفي شده محسوب خواهد شد. تبصره 2 ماده 3 ل.ق.ن.خ مقرر داشته: «در صورت حصول توافق، دستگاه اجرايي موظف است حداکثر ظرف سه ماه، نسبت به خريد ملک و پرداخت حقوق يا خسارات اقدام و يا آن که انصراف خود را از خريد و تملک کتباً به مالک يا مالکين اعلام نمايد. به هر حال، عدم اقدام به خريد يا اعلام انصراف در مدت مذکور به منزله انصراف است» . 
2- توافق در انتقال: 
ماده 8 ل.ق.ن.خ، بيانگر نحوه عمل دستگاه اجرايي در مواردي است که صاحب حقوق مالکانه از انتقال حقوق خود به دستگاه اجرايي استنکاف نموده يا اين که به دلايلي امکان و توانايي انتقال حقوق خود را ندارد. 
همان‌طور که سابقاً ديديم، قانونگذار در ماده 3 قانون ياد شده، در مورد تعيين قيمت، صراحتاً اصل را بر توافق و تراضي قرار داده است. در ماده 8 قانون مورد بحث نيز، هر چند به اين اصل تصريح نشده است ولي مي‌توان گفت قانونگذار، نقل و انتقال يا به تعبيري تمليک و تملک حقوق مالکانه را ابتداء به ساکن، مبتني بر توافق دانسته و توافق دستگاه اجرايي و صاحب حق را بدون لزوم دخالت مراجع ديگري، امکان پذير دانسته است. 
لذا بنابر اصل فوق‌الذکر، ايجاب و قبول معامله از سوي شهرداري و صاحب حق، بعمل آمده و در قانون مرجع ديگري در بدو امر، جهت جاري نمودن صيغه عقد در نظر گرفته نشده است. معهذا چنانچه با وصف تعيين توافقي قيمت، صاحب حق، از انتقال حق خود به دستگاه اجرايي خودداري نمايد، انتقال حق به صورت غيرتوافقي انجام خواهد شد که موضوع مباحث آتي است. 
ناگفته نماند که شهرداري در انجام معامله براي انتقال حقوق مالکانه، الزامي به تبعيت از آيين‌نامه معاملات شهرداري نيز ندارد. در آيين‌نامه معاملات، اصولاً رعايت تشريفات مناقصه يا مزايده ضروري است. در مورد اجراي طرح‌هاي عمومي، اجراي اين آيين‌نامه منتفي است، چه اين که شهرداري مجبور است طرح را در محدوده تعيين شده اجراء کند و لذا موضوع خريد ارزان‌تر با اجراي تشريفات مناقصه، معنا ندارد. 
نکته ديگري که قابل توجه است، اينکه نقل و انتقالات حقوق مالکانه در اين قبيل موارد، يعني در مواردي که انتقال با توجه به ضرورت اجراي طرح صورت مي‌گيرد و اگر چنين نبود، شايد صاحب حقوق مالکانه، اقدام به واگذاري حقوق خود نمي‌نمود، معاف از پرداخت ماليات نقل و انتقالات املاک نمي‌باشد .

ب) شرايط توافق 

هر چند شهرداري، در زمان اجراي طرح، اصولاً در انجام توافق با صاحبان حقوق مالکانه داراي اختيار و صلاحيت است، با اين حال بايد دانست که روي آوردن به اجراي طرح و توافق با صاحبان حقوق  مالکانه واقع در محدوده اجراي طرح، منوط به فراهم بودن شرايطي مي‌باشد که ذيلاً به بررسي آنها مي‌پردازيم .
1- وجود اعتبار: 
لزوم وجود اعتبار، به عنوان يکي از شرايط روي آوردن به اجراي طرح توسط دستگاه اجرايي به حدي بوده که مقنن در اولين ماده ل.ق.ن.خ به آن اشاره نموده است. در اين ماده شرط استفاده دستگاه اجرايي از مقررات اين قانون، تأمين اعتبار لازم براي تأمين حقوق مالکانه مي‌باشد. 
شرط فوق‌الذکر از اين جهت داراي اهميت فوق‌العاده‌اي است که در صورت عدم وجود اعتبار، حقوق مالکانه اشخاص تأمين نخواهد شد و از آن جايي که مقنن در موارد سلب حقوق مالکانه، اصولاً پرداخت غرامت و تاوان را پيش‌بيني کرده است و براي حقوق مالکانه اشخاص احترام خاصي قايل شده است، هرگونه اقدام دستگاه اجرايي براي سلب حقوق مالکانه، قبل از تأمين اعتبار لازم را غير قابل قبول پنداشته است. 
2- وجود مجوزهاي لازم
براي اين که شهرداري بتواند با دارنده حق مالکانه توافقي ترتيب دهد، علاوه بر لزوم وجود اعتبار، بايد مجوزها و مصوبات خاصي نيز وجود داشته باشد. 
يکي از اين مجوزها، لزوم وجود طرح مصوب است. در خصوص معناي طرح در بخش اول سخن گفته شد. در اين جا بر اين نکته تأکيد مي‌کنيم که طرح مربوطه بايد به تأييد مقام ذيصلاح رسيده باشد. بديهي است طرح‌هاي مربوطه بايد در کاربري‌هاي قابل انطباق و توسط دستگاه ذيربط اجراء شوند . 
يکي ديگر از مجوزهاي لازم براي انجام توافق با صاحب حقوق مالکانه، مجوز و مصوبه مذکور در تبصره 1 ماده 3 ل.ق.ن.خ است که قبلاً به آن اشاره شد. 

بند دوم: تأمين غيرتوافقي 

تأمين غيرتوافقي را به تأمين قهري يا اجباري نيز تغيير کرده‌اند. در واقع هنگامي که سخن از تملک حقوق مالکانه توسط شهرداري جهت اجراي طرح گفته مي‌شود، به صورت معمول، اين معنا به ذهن متبادر مي‌شود. قبلاً نيز اشاره کرديم چنانچه اجراي طرح، ملازمه با سلب حقوق مالکانه داشته باشد، معناي نزديک‌تر به ذهن از سلب، همانا سلب غيرتوافقي يا قهري است. 
واقعيت اين است که اجراي طرح‌هاي عمومي را نمي‌توان به دليل عدم رضايت دارنده حقوق مالکانه به انتقال حق خود به شهرداري، معطل گذاشت. بر اين اساس با توجه به استدلالات و توجيهاتي که در بخش اول اين نوشتار آمد، قانونگذار ضمن تأکيد بر اصل توافق و تراضي ميان شهرداري و صاحبان حقوق مالکانه، به عنوان بد ضروري، سلب اجباري و قهري حقوق مالکانه و انتقال آن به شهرداري را پيش بيني نموده است که ما در اين جا از آن به عنوان تأمين غيرتوافقي ياد مي‌کنيم. 
تملک قهري نه تنها در قانون کشور ما، بلکه در بسياري از کشورها پذيرفته شده است. به طور مثال در کشور هلند، چنانچه شهرداري براي تکميل يک طرح نياز به زميني داشته باشد و مالک آن زمين، از فروش آن به شهرداري خودداري کند، شهرداري مي‌تواند اقداماتي جهت تصرف زمين انجام دهد . در آمريکا چنانچه صاحب زمين واقع در طرح، علاقه‌اي به انجام معامله و واگذاري زمين از خود نشان ندهد دولت مي‌تواند از حق خود براي تصرف اراضي مورد نياز مصارف عمومي، استفاده کند. اين حق نظير آن چيزي است که در انگلستان به آن خريد اجباري  مي‌گويند با اين تفاوت که در انگلستان، تشخيص اين که آيا زمين براي کاربري عمومي مناسب است يا نه، مستلزم بررسي آن از طرف قوه مقننه است در حالي که در آمريکا چنين امري از اختيارات قوه قضائيه است. در تمامي سطوح دولتي آمريکا يعني فدرال، ايالت و شهر مي‌توان از اين حق استفاده کرد . 
اينک صرف نظر از مباني مقررات موجود در خصوص تأمين غيرتوافقي، در صدد هستيم تا مقررات موجود در خصوص تأمين غيرتوافقي حقوق مالکانه را مورد بررسي قرار دهيم. آنچه در بدو امر به نظر مي‌رسد اين است که در تأمين غيرتوافقي، قاعده‌اي وجود دارد که به صورت معمول در تأمين غيرتوافقي از اين قاعده پيروي مي‌شود. در کنار اين قاعده، با مواردي مواجه مي‌شويم که چهره‌اي استثنايي دارند و در موارد خاصي از آنها پيروي مي‌شود. ابتداء قاعده و سپس استثنائات را بررسي مي‌کنيم. 

الف) قاعده 

آنچه از مجموع مقررات جاري حاکم بر نحوه اجراي طرح‌هاي عمومي توسط شهرداري استحصال و استنباط مي‌شود اين است که راه حلي براي تأمين غيرتوافقي حقوق مالکانه به عنوان اصل و قاعده وجود دارد که شهرداري براي تأمين غيرتوافقي اين حقوق، اصولاً بايد از آن پيروي کند. اين اصل مستنبط از مواد 4 و 8 ل.ق.ن.خ است. 
در مواد ياد شده، دو موضوع مورد حکم قرار گرفته است؛ با اين توضيح که در يک ماده، به مسأله عدم توافق شهرداري و صاحب حقوق مالکانه در تعيين قيمت پرداخته شده و راه حل قضيه نيز ارائه شده است و در ماده ديگري به موضوع عدم توافق در واگذاري حقوق مالکانه اشاره شده است و در خصوص نحوه حل و فصل اين مشکل ارائه طريق گرديده است. لذا شايسته است اين دو موضوع به صورت جداگانه مورد بحث قرار گيرند. 
1- عدم توافق در قيمت:
وقتي مي‌گوييم عدم توافق در قيمت، مراد و منظور ما اين است که بدليل اختلاف نظر بين دارنده حق و شهرداري يا به هر دليل ديگري، مثل مجهول بودن مالک يا اختلاف در مالکيت و ... در خصوص قيمت و ارزش حقوق مالکانه واقع در طرح، توافقي صورت نپذيرد. در چنين حالتي ما با تعيين قيمت به صورت غير توافقي و از روي قهر و اجبار مواجه هستيم. 
ماده 4 ل.ق.ن.خ مقرر داشته است که: «هرگاه نسبت به تعيين بهاي عادله اراضي و ابنيه و تأسيسات و حقوق و خسارات وارده بين دستگاه اجرايي و مالک توافق حاصل نشود، بهاي عادله توسط هيأتي مرکب از سه نفر کارشناس رسمي دادگستري تعيين مي‌گردد. کارشناسان يک نفر از طرف دستگاه اجرايي، يک نفر از طرف مالک يا صاحب حق و نفر سوم به انتخاب طرفين و در صورت عدم توافق يا استنکاف به معرفي دادگاه صالحه محل وقوع ملک انتخاب مي‌شوند. رأي اکثريت هيأت مزبور قطعي و لازم الاجراست ...». در تبصره 2 همين ماده نيز راه حل موصوف به موارد ديگري نيز که توافق در قيمت ممکن نيست تسري داده شده و گفته شده: «هرگاه مالک يا مالکين، کارشناس خود را حداکثر ظرف يک ماه از تاريخ اعلام دستگاه اجرايي که به يکي از صور ابلاغ کتبي، انتشار در يکي از روزنامه‌هاي کثيرالانتشار يا آگهي در محل به اطلاع  عموم مي‌رسد، تعيين ننمايد و يا به علت مجهور بودن مالک عدم تکميل تشريفات ثبتي، عدم حضور سند مالکيت، اختلاف در مالکيت، فوق مالک و موانعي از اين قبيل، امکان انتخاب کارشناس ميسر نباشد دادگاه صالحه محل وقوع ملک، حداکثر ظرف 15 روز از تاريخ مراجعه دستگاه اجرايي به دادگاه، نسبت به تعيين کارشناس اقدام مي‌نمايد». همچنين ماده واحده ق.ن.ت.ش در بيان راه حل عدم توافق در تعيين قيمت بيان داشته: «در کليه قوانين و مقرراتي که شهرداري‌ها مجاز به تملک ابنيه، املاک و اراضي قانوني مردم مي‌باشند در صورت عدم توافق بين شهرداري و مالک، قيمت ابنيه املاک و اراضي بايستي به قيمت روز تقويم و پرداخت شود. 
تبصره 1: قيمت روز توسط هيأتي مرکب از سه نفر کارشناس رسمي دادگستري و مورد وثوق  که يک نفر به انتخاب شهرداري و يک نفر به انتخاب مالک يا صاحب حق و نفر سوم به انتخاب طرفين مي باشد تعيين خواهد شد. رأي اکثريت هيأت مزبور قطعي و لازم الاجراست.                                                                                                            
تبصره 2: در صورت عدم توافق در انتخاب کارشناس سوم، دادگاه صالح محل و قوع ملک، اقدام به معرفي کارشناسي خواهد نمود...» و در تبصره 4 اين ماده واحده نيز عيناً مراتب مذکور در تبصره 2 ماده 4 ل.ق.ن.خ تکرار شده است. 
طبق مواد فوق الذکر و تبصره‌هاي آن چنانچه به هر دليلي در قيمت حق مورد نظر توافقي حاصل نشود از آن جايي که اجراي طرح را نمي‌توان معطل گذارد، نوبت به تعيين قيمت به صورت غير توافقي مي‌رسد. در چنين حالتي قانون اين امکان را پيش بيني نموده است که طرفين بتوانند موضوع را از طريق تعيين کارشناسان منتخب و مرضي‌الطرفين فيصله دهند. بنابراين چنانچه به دليل عدم توافق در قيمت يا به دلايل ديگري همچون اختلاف در مالکيت و ... تعيين قيمت به کارشناسان رسمي دادگستري محول شد، کارشناسان منتخب به جاي طرفين اقدام به تعيين قيمت مي‌نمايند که طبق قسمت اخير ماده مزبور، رأي اکثريت ايشان براي طرفين قطعي و لازم الاتباع مي‌باشد.  
در خصوص تعيين قيمت توسط کارشناسان، اين سئوال مطرح شده است که آيا در چنين صورتي، اجراي تبصره 1 ماده 3 ل.ق.ن.خ نيز الزامي است يا خير؟ در پاسخ مي‌توان گفت تبصره مزبور ناظر بر موردي است که طبق ماده 3 قانون ياد شده، قيمت با توافق تعيين مي‌شود و در چنين حالتي قانونگذار براي رفع هرگونه شبهه‌اي به موجب تبصره مورد بحث نظارت مرجع بالاتري را برقرار نموده است. البته برخي به اين نظر انتقاد کرده‌اند و گفته‌اند حسب بند 14 ماده 71 ق.ت.ش، کليه معاملات شهرداري بايد به تصويب شوراي اسلامي شهر برسد و اين بند آخرين اراده قانونگذار در خصوص موضوع مي‌باشد.  
البته اين نظر صحيح نيست چرا که بند ياد شده، منصرف از معاملات مربوط به انتقال حقوق مالکانه به شهرداري در راستاي اجراي طرح‌هاي عمومي است و اين قبيل معاملات داراي احکام خاص خود مي‌باشد. 
بايد توجه داشت که طبق مواد فوق‌الاشاره و تبصره‌هاي آن، در صورتي که شهرداري و صاحب حقوق مالکانه در تعيين کارشناس جهت ارزيابي حقوق مربوطه نيز، توافق ننمايند، انتخاب کارشناس بنابر قاعده الحاکم ولي الممتنع، توسط دادگاه صورت خواهد پذيرفت که در خصوص تشريفات مربوطه بعداً سخن خواهيم گفت.
به هر صورت، در تعيين قيمت به صورت غيرتوافقي با توجه به ماده واحده ق.ن.ت.ش که نسبت به ل.ق.ن.خ مؤخر محسوب مي‌شود، بايستي ارزيابي حقوق مالکانه براساس «قيمت روز»  صورت پذيرد. 
2- عدم توافق در واگذاري حقوق
عدم توافق در واگذاري حقوق ممکن است در چند حالت روي دهد. يک حالت اين است که دارنده حق عليرغم انتخاب کارشناس طبق مباحث قبلي و تعيين قيمت، از واگذاري حق خود به شهرداري خودداري مي‌نمايد. فرض ديگر اين است که صاحب حقوق مالکانه، نه مبادرت به تعيين کارشناس جهت ارزيابي مي‌کند و نه رضايتي به واگذاري حقوق خود دارد و بالاخره يک حالت نيز اين است که به دلايلي همچون اختلاف در مالکيت و ... شخص توانايي و امکان تعيين کارشناس يا واگذاري حقوق خود را ندارد. 
در موارد فوق الذکر، آن چه روي مي‌دهد عدم انتقال حقوق به شهرداري، جهت ايجاد امکان اجراي طرح است. بنابراين مقنن براي رفع اين مشکل چاره انديشي نموده و به صورت يک اصل کلي در ماده 8 ل.ق.ن.خ بيان داشته است: «... چنانچه مالک ظرف يک ماه از تاريخ اعلام دستگاه اجرايي به يکي از انحاء مقرر در تبصره 2 ماده 4، براي انجام معامله مراجعه نکند يا از انجام معامله به نحوي استنکاف نمايد، مراتب براي بار دوم اعلام و پس از انقضا 15 روز مهلت مجدد، ارزش تقويمي ملک که طبق نظر هيأت کارشناسي مندرج در ماده 4 يا تبصره 2 آن تعيين شده است، به ميزان و مساحت مورد تملک، به صندوق ثبت محل توديع و دادستان محل يا نماينده وي سند انتقال را امضاء و ظرف يک ماه به تخليه و خلع يد اقدام خواهد نمود و بهاي ملک يا حقوق يا خسارت به ميزان مالکيتي که در مراجع ذيربط احراز مي‌گردد، از سوي اداره ثبت به ذيحق پرداخت و اسناد قبلي مالک حسب مورد، اصلاح يا ابطال و مازاد سپرده، طبق مقررات مربوط به صندوق دولت مسترد مي‌شود. اداره ثبت محل موظف است براساس سند انتقال امضاء شده وسيله دادستان يا نماينده وي، سند مالکيت جديدي به ميزان و مساحت اراضي، ابنيه و تأسيسات مورد تملک به نام دستگاه اجرايي صادر و تسليم نمايد».
از ماده ياد شده مطالب و نتايجي به دست مي‌آيد. شايان ذکر است مقنن  دراين ماده مقدمه لازم براي واگذاري غيرتوافقي حقوق مالکانه به شهرداري را اعلام موضوع به مالک دانسته است؛ به اين معنا که شهرداري، مکلف است بدواً به صاحب حقوق مالکانه اطلاع دهد که حقوق او در محدوده اجراي طرح قرار گرفته است و از او بخواهد که جهت توافق در واگذاري به شهرداري مراجعه کند. بنابراين قبل از اجراي تشريفات ياد شده امکان تملک اجباري اين حقوق وجود ندارد. 
در اين جا سوالي مطرح مي‌شود که آيا واگذاري غيرتوافقي مشروط به اين است که صاحب حق حتماً از درخواست شهرداري مطلع شود و در صورتي که با وصف اطلاع، استنکاف نمود آن گاه شهرداري بتواند از امتياز پيش‌بيني شده در اين ماده استفاده کند، يا اين که لزومي به اطلاع نيست و صرف ابلاغ مراتب، ولو اين که مالک از آن آگاهي نيابد کافي است. به نظر مي‌رسد صرف ابلاغ کافي باشد؛ چه اين که مقنن در اين ماده شهرداري را صرفاً مکلف به اجراي تبصره 2 ماده 4 مي‌داند که در اين تبصره انتشار مراتب در يکي از روزنامه‌هاي کثيرالانتشار يا آگهي در محل نيز به عنوان طرق ابلاغ موضوع به صاحب حق، عنوان شده است ولذا مي‌توان گفت به صرف رعايت تبصره مزبور، هر چند صاحب حق از موضوع مطلع نشود، شهرداري خواهد توانست از راهکار پيش بيني شده در اين ماده استفاده کند. 
از طرفي در ماده فوق‌الذکر گفته شده، در صورتي که حقوق مالکانه به صورت توافقي واگذار نشود واگذاري به صورت اجباري خواهد بود. به اين شکل که دادستان يا نماينده او، اقدام به واگذاري اين حقوق به شهرداري و امضاء سند رسمي انتقال خواهد نمود. چنين راه حلي در قوانين راجع به اجراي احکام دادگاه‌ها نيز پيش‌بيني شده است تا از طرف مستنکف نسبت به امضاي سند انتقال اقدام کنند. به نظر مي‌رسد راه حل ياد شده مصداقي از قاعده ولايت حاکم بر مستنکف  باشد که در بخش اول در خصوص آن بحث گرديد.
در صورتي که راه حل مزبور را مصداقي از قاعده اخيرالذکر بدانيم در تحليل ماهيت حقوقي اين راه حل، شايد بتوان گفت که ماهيت حقوقي اين گونه واگذاري، يعني واگذاري غير توافقي نيز، «عقد» است به اين معنا که شخص ديگر به قائم مقامي صاحب حق، اقدام به واگذاري حقوق به شهرداري مي‌نمايد ولذا اين اقدام چهره‌اي از عقد به خود مي‌گيرد. با اين حال ممکن است برخي در تحليل ماهيت حقوقي اين اقدام، آن را يک واقعه حقوقي بدانند که خالي از اشکال نخواهد بود.  
در پايان اين قسمت لازم به ذکر است که واگذاري غير توافقي در غالب کشورها پذيرفته شده است و به عنوان يک بد ضروري براي حفظ منافع اجتماعي در قوانين آنها درج شده است. به طور مثال در حقوق مصر مراحل و تشريفات تملک قهري حقوق مالکانه به اين ترتيب است. اولاً بيان و اعلام رسمي طرح از طريق نشر آن در روزنامه‌ها و ذکر املاکي که در طرح قرار مي‌گيرند و دعوت از مالکين، جهت حضور در موعد معين. ثانياً انتقال ملک در مقابل دادن عوض عادلانه و در صورتي که امکان توافق نباشد وجه ملک در صندوق ثبت توديع و بيع انجام مي‌شود.  
در حقوق فرانسه، متقاضي سلب مالکيت اعم از اين که ادارات دولتي و يا شهرداري باشد در صورت نياز نقشه عمليات خود را ترسيم مي‌کند و آن را با توضيحات کامل و ذکر دلايل نيازمندي خود به فرمانداري ارسال مي‌دارد. پس از وصول اين درخواست به فرمانداري و انجام تحقيقات لازم پرونده امر به دادگاه اختصاصي سلب مالکيت فرستاده مي‌شود. دادگاه پس از رسيدگي حکم به سلب مالکيت مدعي عليه و انتقال آن به متقاضي در برابر بهاي عادله صادر مي‌کند. اين حکم قابل رسيدگي پژوهشي و فرجامي است.  





مشاوره حقوقی رایگان