بسم الله
 
EN

بازدیدها: 2,788

تملک املاک و اراضي در شهرداري ها- قسمت دوم

  1392/8/29
خلاصه: از آنجايي که موضوع مورد بحث ما نظام حقوقي تملک املاک و تأمين حقوق مالکانه اشخاص در برابر طرح‌هاي عمومي شهرداري است ابتدا به بررسي مفاهيم مرتبط مي‌پردازيم. آشنايي با مفهوم «حقوق مالکانه» و «طرح‌هاي عمومي شهرداري» ابتدا به ساکن لازمه مبحث‌هاي بعدي است. در اين راستا آشنايي با مفهوم طرح در معناي عام و خاص و مقايسه آن با مفاهيم مشابه، محدوده اجراي طرح و بررسي مفاهيم شهر و حريم در اين مبحث ارائه مي‌گردد.
قسمت قبلي

مبحث دوم:

آشنايي با مفاهيم مرتبط
 آنچه انتظار مي‌رود در اين مبحث بياموزيد:
آشنايي با مفهوم حقوق مالکانه و طرح‌هاي عمومي شهرداري
آشنايي با طرح‌هاي عمومي در معاني خاص و عام
تفاوت مفهوم طرح‌هاي عمومي با مفهوم کاربري و نقشه
آشنايي با طرح‌هاي عمومي خاص حوزه شهري
آشنايي با محدوده اجراي طرح
آشنايي با مفهوم شهر و حدود آن از ديدگاه حقوقي

 مفهوم حقوق مالکانه

استاد سيدحسن امامي در جلد اول کتاب حقوق مدني خود حقوق مالکانه را اين گونه تعريف مي‌کنند: «مقصود از حقوق مالکانه حقوقي است که اشخاص نسبت به اموال اعم از مادي و غيرمادي دارند و لذا مقصود صرفاً حق مالکيت نيست. بلکه حق مالکيت نيز يکي از حقوق مالکانه و البته کاملترين حق مالکانه است. در حقوق اسلامي نيز ملکيت در معناي وسيع‌تري استعمال شده، چنان که گفته مي‌شود ملکيت منفعت، ملکيت حق خيار، ملکيت حق انتفاع و امثال آن».
حق از منظر علم حقوق، سلطه و اقتداري است که شخص بر چيزي دارد. امتيازي است که قواي صالح دولت براي شخص در برابر ديگران مي‌شناسد و تنها در اجتماع به وجود مي‌آيد.
منظور از حقوق مالکانه نيز، حقوقي است که اولاً متعلق به اشخاص بوده و ثانياً جنبه مالي و مادي داشته باشد. بنابراين از اوصاف حقوق مالکانه، وصف قابليت مبادله با پول و تعلق بر اشياء است. اين دسته از حقوق، قابل مبادله و تقويم به پول است. بر اين اساس حقوقي، حقوق مالکانه خواهد بود که داراي ارزش عرفي و عام پسند باشد لذا چنانچه شخصي براي خود بر مالي که عرف و عموم بر آن اعتنايي نمي‌نمايد، اهميت و ارزشي در نظر گيرد، حق مزبور يک حق مالکانه نخواهد بود.
ضمناً حقوق مالکانه از جمله حقوقي است که بر اشياء عالم خارج و يا اشيائي با وجودي اعتباري اعمال مي‌شود. آن دسته از حقوق مالکانه که بر اشياء مادي تعلق مي‌گيرد و موضوع حق يک عين است، به حقوق عيني معروف شده است.  
بارزترين و بيشترين حقي که علي‌الاصول در راه اجراي طرح‌هاي عمومي قرار دارد، حق مالکيت است. حق مالکيت مهم‌ترين و گسترده‌ترين حقوق عيني است و حقوق ديگر از اين حق ناشي مي‌شوند. علاوه بر حق مالکيت، حق انتفاع و حق ارتفاق از جمله حقوق عيني هستند که به عنوان حقوق مالکانه در زمان اجراي طرح توسط شهرداري، با اجراي طرح برخورد دارند. 
برابر ماده 40 قانون مدني: «حق انتفاع عبارت از حقي است که به موجب آن، شخص مي‌تواند از مالي که عين آن ملک ديگري است، يا مالک خاص ندارد استفاده کند». 
حق عمري، رقبي، سکني، حبس مطلق و وقف مطابق مواد 41 الي 44 و ماده 55 قانون مدني از اقسام حق انتفاع محسوب مي‌شوند. 
حق ارتفاق نيز به عنوان يکي ديگر از حقوق عيني اصلي لازم به ذکر مي‌باشد، ارتفاق از کلمه رفق (به فتح راء) به معني مدارا مشتق مي‌باشد و به اين حق ارتفاق گفته شده براي اينکه مالک ملک بايد با صاحب حق ارتفاق به رفق و مدارا رفتار کند و از استفاده او جلوگيري ننمايد. اصطلاحاً حق ارتفاق حق کسي است در ملک ديگري براي کمال استفاده از ملک خود. ماده 93 ق.م مي‌گويد: «ارتفاق حقي است براي شخصي در ملک ديگري». البته اين تعريف مانع نيست زيرا شامل بعضي از موارد حق انتفاع و شامل حقوقي از قبيل حق رهن و حق مستأجر نسبت به مورد اجاره نيز مي‌گردد. حق عبور، حق شرب، حق مجري و حتي حق حريم از جمله حقوق ارتفاقي است. 
لازم به ذکر است که حقوق عيني آن دسته از حقوق مالکانه است که بر اموال مادي يا به تعبيري اشياء مادي تعلق مي‌گيرد و از آنجايي که موضوع حق يک عين است به اين نام معروف شده است. حق عيني، حقي است که قانونگذار براي شخص نسبت به يک عين که وجود خارجي و ملموس دارد، قرار داده است. حق عيني دو رکن اصلي دارد اول؛ شخصي که صاحب حق است و دوم؛ چيزي که موضوع حق قرار مي‌گيرد. حقوق عيني يا اصلي و يا تبعي هستند و همانطور که گفته شد «حق مالکيت»، «حق انتفاع» و «حق ارتفاق» از اقسام حقوق عيني اصلي هستند که در اجراي طرح‌هاي عمومي رو در روي شهرداري قرار مي‌گيرد.

 مفهوم طرح‌هاي عمومي شهرداري 

منظور از طرح‌هاي عمومي شهرداري، طرح‌هايي است که اولاً در راستاي انجام وظايف محوله به شهرداري، و براي رسيدن به اهداف مختلف، ترسيم و اجراء مي‌گردد. ثانياً، اين طرح‌ها و برنامه‌ها، از سوي سازماني با ويژگي‌هاي خاصي به نام «شهرداري» جامه عمل و اجراء به خود مي‌پوشد. براي اين که، درک درستي از اين طرح‌ها و مجري آن يعني شهرداري داشته باشيم، ضرورت دارد تا بدواً طرح‌هاي عمومي از حيث مفهوم، بشناسيم.
در اين قسمت، ابتداء طرح‌هاي عمومي را تعريف و ابعاد و زواياي آن را بررسي و سپس محدود? اجراي اين طرح‌ها را، يعني محدوده اي مکاني، که شهرداري بايد در اين قلمرو مکاني، در راستاي وظايف خود، طرح هايي را اجراء نمايد، بررسي مي نماييم. گفتار اول به «تعريف طرح» و گفتار دوم به «محدوده اجراي طرح» اختصاص دارد. 

گفتار اول: تعريف طرح 

در قوانين ما، طرح به صورت کلي، تعريف نشده است . با توجه به قوانين و مقررات حاکم بر شهرداري‌ها و استفاده از اين کلمه در متون مختلف قانوني، مي‌توان اين کلمه را داراي دو معناي عام و خاص دانست. ابتداء از طرح در معناي عام کلمه و سپس از طرح در معناي خاص کلمه سخن مي‌گوييم.

طرح در معناي عام  کلمه 

نگاهي اجمالي به قانون شهرداري و ديگر قوانين مربوطه، نشان مي‌دهد که در اين قوانين، وظايف متعددي براي شهرداري‌ها در نظر گرفته شده است. هر چند به مرور و در نتيجه‌ي اصلاحات قانوني و واگذاري وظايف شهرداري‌ها به ديگر دستگاه‌ها و نهادها وظايف پيش‌بيني شده در قانون يادشده، با کاهش زيادي روبرو بوده است، معهذا در وضعيت فعلي نيز، اين وظايف قابل توجه مي‌باشد. 
جهت اجراي اين وظايف، شهرداري‌ها بايد اقدام به برنامه‌ريزي نمايند و امکانات خود را در جهت تحقق اهداف مقرر بسيج نمايند. اهتمام به اجراي اين وظايف، يک طرح محسوب مي‌شود. مثلاً به موجب ماده 55 ق. ش، شهرداري مکلف است از سد معابر عمومي و اشغال پياده روها و استفاده غيرمجاز آنها و ميدان‌ها و پارک‌ها و باغ‌هاي عمومي براي کسب و يا سکني و يا هر عنوان ديگري جلوگيري نمايد. در همين راستا، شهرداري موظف است راسأ و به وسيله مأمورين خود، نسبت به برداشتن دکه‌هاي منصوب در سطح معابر، که بدون مجوز نصب شده‌اند اقدام کند. يا مثلاً طرح‌هايي که شهرداري‌هاي براي کنترل ترافيک در شهرهاي بزرگ به اجرا مي‌گذارند. 
بنابراين در معناي عام کلمه، طرح به اقداماتي گفته مي‌شود که شهرداري در راستاي انجام وظايف خود انجام مي‌دهد که به صورت معمول نيز امکان دارد، اجراي برخي از وظايف مربوطه، بصورت ضربتي و در يک مقطع زماني کوتاه و با بسيج همه امکانات صورت مي‌پذيرد. 
به نظر مي‌رسد مقصود از کلمه طرح، در قوانيني که مبين نظم حاکم بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌هاي عمومي هستند، طرح به معناي عام کلمه است. به عنوان نمونه، در ماده 1 ل.ق.ن.خ از «برنامه‌هاي عمومي» سخن گفته شده است و در ماده 2 همين قانون در توضيح آن آمده است که: «برنامه‌هاي مذکور  در ماده يک شامل برنامه‌هايي است که اجراي به موقع آن براي امور عمومي و امنيتي دستگاه اجرايي لازم و ضروري باشد ...». بنابراين از اين قانون، استفاده مي‌شود که طرح‌هاي عمراني و شهرسازي، صرفاً قسمتي از طرح‌هاي عمومي را شامل مي‌شود و طرح‌هاي عمومي، معناي وسيع‌تري که شامل هم? طرح‌هاي با اهداف متنوعي مي‌باشد، دارد.
براي شناخت بهتر طرح، لازم است در اينجا طرح در معناي عام کلمه را با عناوين مشابه ديگر مقايسه و سپس از جهات طرح، سخن بگوييم.
الف) مقايسه طرح با عناوين مشابه 
در اين ارتباط، براي جلوگيري از اطاله کلام، صرفاً به مقايسه طرح با دو عنوان مي‌پردازيم.
1- مقايسه طرح با کاربري:
همانگونه که گفته شد طرح به معناي برنامه و سندي براي وصول به اهداف مشخص است. اما کاربري در واقع يکي از اجزاء طرح‌هاي شهرسازي (طرح به معناي خاص کلمه) است؛ به اين معنا که در اين قبيل طرح‌ها، يعني طرح‌هاي شهرسازي که صرفاً قسمتي از طرح‌هايي است که شهرداري‌ها به اجرا مي‌گذارند، مواردي از قبيل ميزان تراکم ساختمان، حدنصاب تفکيک اراضي و نيز سرانه‌هاي لازم براي فضاهاي عمومي (مثل فضاي سبز، اماکن آموزشي، انتظامي و ...) و خصوص پيش بيني مي‌گردد.
در واقع در اين طرح‌ها، ميزان نيازهاي هر شهر به موارد مختلف مثل فضاهاي مسکوني، فرهنگي، آموزشي، انتظامي و ... مشخص مي‌گردد. متعاقباً، ميزان املاکي که از حيث مساحت، براي برآوردن هر يک از نيازها، لازم است تعيين و آخرالامر، نقطه و نقاطي که اين نيازمندي‌ها بايد در آنجا تأمين شوند مشخص مي‌گردند. تعيين نقاط مربوطه که در حال حاضر، توسط کميسيون ماده 5 ق..ش.ع.ش.م.ا انجام مي‌شود،  به معناي تعيين کاربري املاک يک شهر است . 
بنابراين کاربري، يعني نوع استفاده‌اي که از هر ملکي مي‌توان نمود که با توجه به طرح‌هاي موجود، مي‌توان گفت به صورت معمول در اين طرح‌ها، کاربري‌هايي چون کاربري مسکوني، تجاري، مختلط، خدمات آموزشي، فرهنگي، مذهبي، درماني، ورزشي و غيره وجود دارد .
بنابراين، صرفاً تعيين کاربري براي املاک يک شهر به معناي ملزم بودن دستگاه‌هاي اجرايي به تأمين فضاهاي عمومي پيش‌بيني شده نمي‌باشد و اجرايي شدن کاربري‌هاي عمومي و احداث فضاهاي عمومي لازم، نيازمند زمان بوده و به بودجه و اعتبارات دستگاه‌هاي اجرايي بستگي دارد. 
پس در واقع، اولاً اگر يک دستگاه اجرايي مثل شهرداري، بخواهد در راستاي وظايف خود مثلاً پارکي ايجاد کند، بايد اين پارک را و اين طرح خود را در مکان‌ها و املاکي احداث و به اجرا درآورد که داراي کاربري فضاي سبز است و اين امکان براي شهرداري نيست که در کاربري‌هاي مسکوني اين عمل را انجام دهد؛ کما اين که اشخاص نيز اگر بخواهند محل سکونتي بسازند بايد اين کار را در املاکي انجام دهند که داراي کاربري مسکوني است. ثانياً، اين که در کاربري‌هاي عمومي اين امکان نيز وجود دارد که اشخاصي غير از دستگاه‌هاي اجرايي، اقدام به عملياتي مطابق با کاربري مربوطه نمايند، مثلاً شخصي در ملکي که داراي کاربري ورزشي است يک باشگاه ورزشي خصوص بسازد.  
 
2- مقايسه طرح با نقشه:
طرح معمولاً به صورت سندي است که در پي بيان وضعيت موجود و وضعيت آتي با استفاده از کلمات و آمار و ارقام مي‌باشد. امّا نقشه در واقع بيان موضوعات با استفاده از خطوط و ديگر ابزارهاي هندسي است. ممکن است يک نقشه، صرفاً بيان‌گر قسمتي از عناصر يک طرح باشد. همانطور که گفته شد، ميزان سرانه‌هاي لازم براي رفع نيازهاي مختلف در يک شهر، يکي از عناصر طرح‌هاي شهرسازي است. نمايش دادن مساحت هر يک از اين سرانه‌ها و نشان دادن نقاطي که به نظر کارشناسان امر، براي تأمين سرانه‌ها مناسب است چيزي به نام نقشه را ايجاد و توليد مي‌کند.
از نقشه‌هايي که بيشتر در حوزه شهرسازي تهيه مي‌شود مي‌توانيم به نقشه طرح تفصيلي و نقشه کاربري زمين اشاره کنيم. هرکدام از اين نقشه‌هاي در حقيقت بيانگر قسمتي از يک طرح هستند. 
ب) جهات طرح 
طرح‌هاي در معناي عام کلمه، مبتني بر جهات مختلفي مي‌باشد که ذيلاً مهمترين اين جهات را ذکر مي‌کنيم:
1- شهرسازي و عمراني: 
طرح‌هاي مربوط به شهرسازي، طرح‌هايي است که در جهت تحقق يکي از مهم‌ترين وظايف شهرداري‌ها، يعني نوسازي و عمران شهر (بند 1 ماده 55 ق.ش و ماده 1 ق.ن.ع.ش) و ساخت و توسعه شهر براساس اصول و ضوابط منطقي، تهيه و اجرا مي‌گردد.
امور مربوط به شهرسازي و انجام وظيفه توسط شهرداري در اين خصوص، به صورت معمول، در چهارچوب برنامه‌ها و نقشه‌هايي است که مراجع صالح، مثل شوراي عالي شهرسازي و معماري و کميسيون ماده پنج قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري، اقدام به تنظيم آنها مي‌نمايند. به تعبير ديگر اين که، شهرداري‌ها، جهت اجراي طرح‌هاي شهرسازي و عمراني، آزادي عمل لازم را ندارند و موظف هستند، اين طرح‌ها را به اندازه و مقداري که مراجع صالح اعلام داشته‌اند و حتي در مکان‌هايي که اين مراجع معلوم مي‌کنند به  انجام رسانند .
پس همان طور که گفته شد، طرح‌هاي شهرسازي، فقط يکي  از طرح‌هاي شهرداري‌ها است. با اين حال، قسمت مهمي از درآمدهاي شهرداري، صرف اجراي چنين طرح‌هايي مي‌شود که در حال حاضر شهرداري‌ها در تهيه و تدوين آن نقش چنداني ندارند. به هر صورت، اجراي اين قبيل طرح‌ها در بسياري از موارد با حقوق مالکانه اشخاص برخورد دارد. 
2- فرهنگي، اجتماعي:
يکي از وظايف شهرداري‌ها، انجام امور فرهنگي و اموري است که به ارتقاي سطح فرهنگ شهروندان کمک مي‌کند (مستفاد از بندهاي 6 و 22 ماده 55 ق.ش) در اين راستا، شهرداري‌ها، طرح‌هايي تهيه و اجراء مي‌نمايند. هرچند در اجراي چنين طرح‌هايي نيز، در بعضي مواقع، نسخه‌هاي از پيش نوشته شده‌اي از سوي مراجع خارج از شهرداري وجود دارد و شهرداري بر حسب الزامات مربوطه، مجبور به تبعيت از آنها در اجراي آنها مي‌شود معهذا شهرداري‌ها در اجراي طرح‌هاي غير شهرسازي و غير عمران، آزادي عمل زيادي دارند و مي‌توانند در راستاي انجام وظايف خود در زمينه‌ي امور فرهنگي، طرح‌هاي لازم را توسط کارشناسان خود تهيه، تدوين و اجراء نمايد. طرح‌هايي مثل داير کردن نمايشگاه، مراکز فرهنگي، برگزاري مسابقات و ... از جمله طرح‌هاي فرهنگي مي‌باشد که اجراي آنها بعضاً مستلزم دخالت در حقوق مالکانه اشخاص مي‌باشد. 
يکي ديگر از وظايف شهرداري‌ها، ارائه برخي خدمات اجتماعي است (مستفاد از بندهاي 5، 12، 13، 20 و 21 ماده 55 ق.ش) مثلاً شهرداري طبق بند 5 ماده 55 ق.ش، موظف به جلوگيري از گدايي و واداشتن گدايان به کار و توسعه آموزش عمومي و غيره است. شهرداري در اجراي اين وظيفه، مي‌توان توسط کارشناسان امور اجتماعي خود، طرح‌هاي لازم تدوين و به وهله اجراء گذارد. اجراي اين طرح‌ها، بعضاً ممکن است با حقوق مالکانه اشخاص برخورد داشته باشد. فرض کنيد شهرداري جهت ساختن مرکزي براي ايجاد کار براي اين دسته از اشخاص، يا تهيه محلي براي اسکان آنها، نياز به ملک خصوصي افراد پيدا کند که در اين صورت مي‌گوييم در اجراي يک طرح عمومي با مسئله حقوق مالکانه خصوصي برخورد شده است. 

طرح در معناي خاص کلمه 

طرح به معناي خاص کلمه، به برنامه‌هايي گفته مي‌شود که علي‌الاصول نوشته شده و مصوب مراکز و مراجع ذيصلاح است. در عين حال اين طرح‌ها، عموماً ناظر به امور عمراني و شهرسازي و مربوط به آباداني شهر مي‌باشند. با اين وصف، طرح‌هاي عمراني و شهرسازي، تنها بخشي از طرح‌هايي هستند که شهرداري‌ها در اجراي وظايف خود، به اجراء درمي‌آورند. با اين حال چون اين طرح‌ها، قسمت عمده‌اي از وقت و درآمد شهرداري‌ها را به خود اختصاص مي‌دهند، شناخت اين قبيل طرح‌ها به صورت جداگانه ضروري است. در کشور ما، الگوهاي متفاوتي براي رسيدن به اين هدف تهيه و به عنوان برنامه کاري در اختيار شهرداري‌ها و ديگر نهادهاي مسوؤل گذاشته مي‌شود که شايسته است مهم‌ترين آنها و مراجع تصويب آنها را بشناسيم. 
الف) طرح جامع
در اين خصوص، ابتدا با تعريف و اهداف طرح جامع و سپس مراحل و مرجع تصويب آن آشنا مي‌شويم.
تعريف و اهداف: 
طرح جامع شهري، عبارت است از طرح بلند مدتي که در آن نحو? استفاده از اراضي و منطقه‌بندي مربوط به حوزه‌هاي مسکوني، صنعتي، بازرگاني، اداري، کشاورزي، تأسيسات و تجهيزات شهري و نيازمندي‌هاي عمومي شهر، خطوط کلي ارتباطي و محل مراکز انتهاي خط (ترمينال) و فرودگاه‌ها و بنادر و سطح لازم براي ايجاد تأسيسات و تجهيزات و تسهيلات عمومي و نيازمندي‌هاي عمومي شهر، مناطق نوسازي و بهسازي و اولويت‌هاي مربوط به آنها تعيين مي‌شود و ضوابط مربوط به کليه موارد فوق و همچنين ضوابط مربوط به حفظ بنا و نهادهاي تاريخ و مناظر طبيعي، تهيه و تنظيم مي‌گردد.  همچنين در تعريف طرح جامع، گفته شده که طرح جامع، يک سند رسمي عمومي مي‌باشد که در آن، نه تنها يک سري اهداف مشخص شده، بلکه خط مشي‌هاي دستيابي به آن اهداف نيز معين گشته است. طرح جامع خط مشي بلند مدتي، براي توزيع فضايي اشياء و عناصر، عملکردها، فعاليت و اهداف مي‌باشد. اين طرح در جهت هماهنگ نمودن فعاليت‌هاي مختلف دولتي در سطح ملي و نيز کنترل عملکردهاي بخش خصوصي در مورد توسعه اراضي خدمت مي‌نمايد و بر مبناي تحليل از موقعيت کلي شهر و تحليل دقيق انگاره‌هاي فضايي موجود، پي‌ريزي مي‌شود. طرح جامع، اشاره به يک راه و روش کلي دارد که به کمک آن رهبران جامعه شهري، کيفيت و نحوه توسعه جامعه را در 20 الي 30 سال آينده مشخص مي‌نمايند. 
در تصويب طرح جامع، اهدافي چون مشخص نمودن نيازها و احتياجات جامعه شهري، تعيين امکانات و محدوديت در زمينه و تسهيلات موجود و شناخت هدف‌ها و سياست‌هاي کلي اقتصادي و اجتماعي در سطوح مختلف دنبال مي‌شود . 
مراحل و مرجع تصويب:
براي تصويب طرح جامع معمولاً مراحل ذيل بايستي طي شود:
تشخيص ضرورت تدوين طرح جامع، فرم گيري و تهيه طرح جامع، ارائه طرح به شوراي شهرسازي استان و تصويب آن توسط منابع صلاحيت دار، ارائه و قرار دادن طرح در ديد مردم شهر و دريافت نظريات مردم و استفاده از اين نظريات، ارائه طرح به شوراي عالي شهرسازي و معماري و تصويب يا رد آن در شورا .
طبق بند 2 ماده 2 ق. ت. ش. ع. ش. م. ا، تصويب طرح جامع از وظايف و اختيارات شوراي عالي شهرسازي و معماري است . قوانين مربوطه به نحوي است که در تصويب اين طرح، صاحبان حقوق مالکانه در يک شهر، کمترين اطلاع و دخالت در تصويب اين طرح را دارند. 
 در ايتاليا، انگلستان و فرانسه، طرح جامع بايد به تصويب وزير برسد. در فرانسه طرح‌هاي جامع توسط فرمانداران يا بخشداران تهيه، تصويب و پس از تأييد فرمانداران به تصويب وزير مسکن و آباداني مي‌رسد . بي شک شناسايي نظمي که بر حقوق مالکانه در برابر اجراي طرح‌هاي عمومي حاکم است، تا حدودي متوقف به شناسايي نظمي است که بر تهيه و تصويب اين طرح‌ها حاکم است. لذا امکان دخالت يا عدم دخالت شهروندان در تصويب طرح‌هاي شهري، از جمله طرح جامع و ميزان امکان دخالت آنها، نوع نظمي را که بر حقوق مالکانه در برابر طرح‌هاي عمومي حاکم است تا حدي تغيير مي‌دهد. 
ب) طرح هاي ديگر
بعد از توضيح طرح جامع به عنوان مهم‌ترين سند برنامه‌ريزي شهري، در اين فرصت، از الگوهاي ديگر برنامه ريزي نيز به صورت خلاصه ياد مي‌کنيم. 
 
1- طرح تفصيلي: 
 طرح تفصيلي، طرحي است که در آن براساس معيارها و ضوابط کلي طرح جامع، نحوه استفاده از زمين‌هاي شهري را در سطح محلات مختلف شهر و موقعيت و مساحت دقيق زمين براي هر يک از آنها و وضع دقيق و تفصيلي شبکه عبور و مرور و ميزان جمعيت و تراکم ساختماني در واحدهاي شهري و اولويت‌هاي مربوط به مناطق بهسازي و نوسازي و توسعه و حل مشکلات شهري و موقعيت کليه عوامل مختلف شهري در آن تعيين مي‌شود . 
اين طرح‌ها، حاوي جزيياتي هستند که در طرح‌هاي جامع شهري به صورتي کلي‌تر به آنها پرداخته شده است. اهداف طرح‌هاي تفصيلي، همانند طرح‌هاي جامع، تعادل بخشيدن به شيو? استقرار در کاربري‌هاي شهري و يکسان کردن سطح خدمات و تأسيسات در نقاط گوناگون شهر است . 
مرجع تصويب طرح تفصيلي، کميسيون موضوع ماده 5 ق.ت.ش.ع.ش.م.ا مي‌باشد . اما در شهر تهران مرجع تصويب طرح تفصيلي، کميسيون موضوع تبصره همين ماده مي‌باشد .
معهذا در عمل مشاهده شده که کميسيون مزبور، اختيارات خود را به مراجع ديگري تفويض کرده است که اين اقدام به دليل اين که مغاير با قانون و شأن کميسيون مربوطه بوده است از سوي هيات عمومي ديوان عدالت اداري، ابطال شده است . 
با توجه به قوانين مربوطه، ملاحظه مي‌شود که متأسفانه در خصوص تصويب طرح‌هاي تفصيلي نيز، صرفاً يک مرجع اداري و بدون هيچ‌گونه اطلاع و دخالت صاحبان حقوق مالکانه يعني شهروندان، تصميم‌گيري مي‌نمايد. 
2- طرح هادي و ديگر طرح‌ها: 
طرح هادي، طرحي است که در آن، براي گسترش آتي شهر و نحو? استفاده از زمين‌هاي شهري براي عملکردهاي مختلف، به منظور حل مشکلات حاد و فوري شهر و ارائه راه حل‌هاي کوتاه مدت و مناسب براي شهرهايي که داراي طرح جامع نيستند تهيه مي‌شود . طرح‌هاي هادي تا سال 1355 هـ.ش براي دوره‌هاي پنج ساله تهيه مي‌شدند. ليکن از اين سال به بعد، مدت آنها به ده سال افزايش يافت و زمينه‌هاي مطالعاتي آنها علاوه بر خود شهر، محدوده‌هاي پيرامون آن و حوزه نفوذ شهري را نيز شامل مي‌شود. قبلاً تهيه طرح‌هاي هادي، از وظايف وزارت کشور محسوب مي‌شد که بر مبناي قرارداد تيپ توسط دفتر فني وزارت کشور انجام مي‌گرفت. بعدها با تأسيس دفاتر فني استانداري‌ها، وظيفه تهيه طرح‌هاي هادي در هر استان به آن دفاتر واگذار شد. اين طرح‌ها به وسيله کميته بررسي و تصويب طرح‌هاي استان مورد بررسي کارشناسي و تصويب قرار مي‌گيرند. پس از بررسي و تصويب طرح‌هادي در کميته فني استان، طرح مذکور توسط استاندار تأييد و براي اجراء به شهرداري ذيربط ابلاغ مي‌شود .
براي تکميل نقش طرح‌هاي جامع، تفصيلي و هادي در نظم بخشيدن به توسعه شهرها، علاوه بر اين طرح‌ها، طرح‌هايي ديگري نيز طي سالهاي گذشته در عرص? شهرسازي کشور مطرح شده است. طرح‌هايي چون طرح‌هاي کالبدي، طرح‌هاي منطقه شهري، طرح‌هاي ناحيه‌اي، طرح‌هاي جامع شهرستان، طرح‌هاي آماده‌سازي زمين، طرح‌هاي جزييات شهرسازي، طرح‌هاي بهسازي و طرح‌هاي روان بخشي از جمله اين طرح‌ها هستند. بخشي از طرح‌هاي مذکور، طرح‌هاي فرادست طرح‌هاي جامع و تفصيلي و هادي، و بخشي ديگر، طرح‌هاي پايين دست اين طرح‌ها هستند. 

گفتار دوم: محدوده اجراي طرح 

صرف‌نظر از موارد استثنايي، شهرداري در جايي تشکيل مي‌شود که شهري ايجاد گردد. طرح‌هاي عمومي نيز در محدوده شهر ايجاد مي‌شود. بنابراين ضرورت دارد با مفهوم و معناي شهر و سپس محدوده شهر يعني محدوده‌اي که شهرداري در آن به اجراي وظيفه مي‌پردازد آشنا شويم. 

بند اول: شهر

 براي شناخت شهر، ابتدا از ديدگاه جامعه شناسي و سپس از ديدگاه حقوقي، موضوع را بررسي مي‌کنيم.

الف) از ديدگاه جامعه شناسي

بررسي متون به جا مانده، چه در مقياس کشوري و چه در مقياس جهاني، و نيز مطالعات ميداني در زمينه چگونگي شکل‌گيري کانون‌هاي زيستي در معناي عام کلمه و شهر در معناي خاص کلمه، چند عامل را روشن مي‌سازد. اين عوامل را مي‌توان در چند گروه مطرح کرد:
1- عامل جهان بيني: 
اين عامل دين، مذهب، مسلک و فرق متفاوت اجتماعي و مذهبي و ... را شامل مي‌شده و تأثير و تأثر آنها را در شکل بخشيدن به اين کانون زيستي نشان مي‌دهد.
2- عامل اقتصادي و محيطي:
عامل اقتصادي، عمدتاً بر چگونگي توليد و توزيع ثروت، نحو? توليد، توزيع و مصرف محصولات و رابطه آن با ساخت کالبدي نظردارد.
عامل محيط يا اقليم نيز، آب و هوا، همواري و ناهمواري و به طور کلي، عناصر محيط زيست طبيعي را نشان مي‌دهد. محيط زيست، در شکل‌گيري کانون‌هاي زيستي و شهر نقش اساسي داشته است . 

ب) از ديدگاه حقوقي 

براي بررسي حقوقي مفهوم شهر، بايد ضابطه تشخيص و مرجع تشخيص را بررسي کرد:
1- ضابطه تشخيص:
از ديدگاه حقوقي، براي شناخت شهر، به ضوابط و معيارهاي قانوني و مصوبات مراجع ذيصلاح توجه مي‌شود.
در ماده 4 ق.ت.ض.ت.ک، در تعريف شهر آمده: «شهر محلي است با حدود قانوني که در محدوده جغرافيايي بخش واقع شده و از نظر بافت ساختماني، اشتغال و ساير عوامل، داراي سيمايي با ويژگي‌هاي خاص خود بوده، به طوري که اکثريت ساکنان دايمي آن در مشاغل کسب، تجارت، صنعت، کشاورزي، خدمات و فعاليت‌هاي اداري، اشتغال داشته و در زمينه خدمات شهري از خودکفايي نسبي برخوردار و کانون مبادلات اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي و سياسي حوز? جذب و نفوذ پيرامون خود بوده و حداقل داراي ده هزار نفر جمعيت باشد». بنابراين با توجه به ماده فوق در شناخت شهر از لحاظ حقوقي و قانوني بايد به چند نکته توجه نمود:
اولاً، اين که، هر چند قانونگذار به شرح ماده فوق، عوامل اقليمي و اقتصادي را نيز در شناخت منطقه‌اي به نام شهر مؤثر دانسته است، با اين حال طبق ماده 13 ق.ت.ض.ت.ک ايجاد شهر از اختيارات هيأت وزيران است؛ لذا تشخيص يا عدم تشخيص منطقه‌اي به نام «شهر» با يک مقام و مرجع ذيصلاح قانوني است و در صورتي که مرجع قانوني، با وصف وجود شرايط اقليمي و اقتصادي، موجوديت شهري را اعلام نکند، منطقه مورد نظر شهر ناميده نخواهد شد.
ثانياً اين که شهر با توجه به ماده مزبور و ديگر مواد همين قانون، منطقه‌اي است که متفاوت از دهستان، ولي زير مجموع? مناطقي به نام بخش و شهرستان قرار مي‌گيرد . بدين ترتيب نبايد اين مفاهيم را به ويژه، دو مفهوم «شهر» و «شهرستان» را از لحاظ قانوني با يکديگر مخلوط نماييم. ناگفته نماند که ملاک تشکيل يا عدم تشکيل شهرداري در يک منطقه، همين ملاک و ديدگاه حقوقي است.
2- مرجع تشخيص:
طبق ماده 13ق.ت.ض.ت.ک، مرجع تشخيص اين که، آيا منطقه‌اي شرايط و ضوابط قانوني لازم را براي اين که آن منطقه، به عنوان شهر شناخته شود دارا مي‌باشد يا خير، هيأت وزيران است. لذا تا زماني که اين مرجع، منطقه‌اي را به نام شهر نشناسد از لحاظ قانوني، آن منطقه شهر نخواهد بود.

 بند دوم: حدود شهر

شناخت حدود شهر، از اين حيث داراي اهميت است که منطقاً، طرح‌هاي عمومي شهر بايد در حدود و قلمرو شهر اجراء شوند. به تعبير ديگر، شهرداري در خارج از شهر، وظيفه و اختياري در جهت اجراي طرح ندارد و طبيعتاً حق استفاده از مقررات مربوط به اجراي طرح‌هاي عمومي يا استناد به آنها در خارج از شهر را ندارد.
متأسفانه يکي از ابهامات قانوني در ايران، همين موضوع حدود شهر و محدوده‌اي است که شهرداري مي‌تواند يا بايد در آن محدوده به ايفاي نقش، به ويژه اجراي طرح‌هاي عمومي بپردازد. به همين دليل، اصطلاحات مختلف را که به نوعي درصدد بيان محدود? شهر هستند بيان مي‌نماييم. بديهي است با مشخص شدن محدود? شهر، محدوده اجراي طرح‌هاي عمومي نيز معلوم خواهد شد. به همين منظور از محدوده شهر و حريم شهر سخن گفته مي‌شود.
محدوده شهر و حريم
باتوجه به حاکميت قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرک و نحو? تعيين آن  آنچه در حال حاضر مبنا و ملاک تعيين محدود? شهر است، همين قانون بوده و لذا شايسته است تعابير مزبور را از منظر اين قانون بررسي نماييم.
1- محدوده شهر:
در ماده 1 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر... آمده است: «محدوده شهر عبارت است از حد کالبدي موجود شهر و توسعه آتي در دور? طرح جامع و تا تهيه طرح مذکور در طرح  هادي شهر که ضوابط و مقررات شهرسازي در آن لازم‌الاجراء مي‌باشد. شهرداري‌ها علاوه بر اجراي طرح‌هاي عمراني از جمله احداث و توسعه معابر و تأمين خدمات شهري و تأسيسات زير بنايي در چارچوب وظايف قانوني خود، کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسيسات و ساير اقدامات مربوط به توسعه و عمران در داخل محدود شهر را نيز بر عهده دارند» و در ماده 10 قانون مورد بحث نيز آمده که هيچ يک از شهرها، محدوده و حريم ديگري به جز محدوده و حريم موضوع مواد اين قانون نخواهد داشت و کليه عناوين مشابه ملغي شده محسوب است. 
از توجه به مواد قانوني فوق‌الذکر مي‌توان نتيجه گرفت که اولاً: با تصويب قانون تعاريف محدوده و حريم شهر...، اصطلاحات ديگري چون محدوده قانوني و خدماتي حداقل در خصوص تعيين محدوده‌اي که شهرداري‌ها در آن محدوده به ايفاي نقش مي‌پردازند کاربردي نخواهد داشت.
ثانياً، مقنن محدوده تعيين شده در طرح‌هاي جامع يا هادي را حسب مورد، ملاک و مبناي تعيين محدود? شهر قرار داده است، يعني هر چند شناخته شدن محلي به عنوان شهر، هنوز با روش مقرر در ق. ت. ض. ت. ک صورت مي‌گيرد ولي محدوده آن توسط مراجع ذيصلاح جهت تصويب طرح‌هاي جامع يا هادي تعيين خواهد شد.
ثالثاً، اين که بالاخره بعد از مدتها نزاع در خصوص معاني اصطلاحات مختلف و متنوع موجود در قوانين مختلف، مقنن محدود? تعيين شده در طرح‌هاي جامع يا به قولي محدود? تعيين شده در طرح‌هاي شهرسازي را بر ديگر محدوده‌ها ترجيح داده و آن را به عنوان مبناي تمامي تصميم‌گيري‌ها در خصوص يک شهر قرار داده است. با اين حال هنوز هم ابهام باقي است که پرداختن به آنها از حوصل? اين بحث خارج است. 
رابعاً، اين که در مورد بحث ما يعني حدود و محدوده‌اي که شهرداري‌ها، بايد به فعاليت‌هاي عمراني بپردازند و به تعبيري محدوده‌اي که شهرداري‌ها خواهند توانست از قوانين مربوطه جهت تملک املاک اشخاص استفاده کنند، اين محدوده همان خواهد بود که در طرح‌هاي جامع يا هادي بر حسب مورد تعيين شده و لاغير.
 
2- حريم:
صرف نظر از معناي لغوي اين کلمه  و قطع نظر از معناي اصطلاحي آن در نظام حقوقي به صورت عام در اين جا، در صدد بررسي معناي اين اصطلاح در متون مربوط به موضوع بحث هستيم و در پي آنيم که ببينيم آيا اين لفظ، ملاکي براي تعيين محدوده‌اي که شهرداري بايد در آن به ايفاي وظيفه و از جمله اجراي طرح‌هاي عمومي بپردازد مي‌باشد يا خير؟ 
از اين لفظ، از جمله در ماده 99 ق.ش مصوب 1334 استفاده شده است. منظور از حريم در اين قانون با توجه به ماده 2 که از حدود «حوزه شهرداري»  سخن به ميان آورده، محدوده‌اي است بزرگ‌تر و وسيع‌تر از حوزه شهري موضوع ماده 2، که براي حفاظت و حراست از حوزه شهري تعيين شده و مانند کمربندي براي آن عمل مي‌کند. در اين محدوده يعني حريم، ضوابط مربوط به قطعه‌بندي، تفکيک اراضي، ايجاد ساختمان و غيره متفاوت از ضوابط مقرر در حوزه شهري است.
در بعضي از متون نيز به جاي کلمه حريم، از عبارت «حريم استحفاظي» استفاده شده است  که منظور از اين عبارت، همانا حريم مذکور در ماده 99 ق.ش است. مؤيد اين ادعا، اين که طبق بند 2 ماده 1 آيين‌نامه مربوط به استفاده از اراضي، احداث بنا و تأسيسات در خارج از محدوده قانوني و حريم شهرها  گفته شده که: «در شهرهايي که طرح جامع يا هادي براي آنها تهيه و به تصويب مراجع ذيربط رسيده و در طرح‌هاي مذکور، محدود? استحفاظي يا نفوذي مشخص گرديده است، حريم شهر، همان محدود? استحفاظي يا نفوذي است و در مورد شهرهايي که فاقد طرح جامع يا هادي بوده و يا محدود? استحفاظي يا نفوذي در طرح‌هاي مذکور تعيين نشده باشد، حريم شهر براساس ماده 99 الحاقي به ق.ش تعيين مي‌گردد» .
در قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرک و نحو? تعيين آن و در ماده 2 آن آمده است: «حريم شهر عبارت است از قسمتي از اراضي بلافصل پيرامون محدوده شهر که نظارت و کنترل شهرداري در آن ضرورت دارد و از مرز تقسيمات کشوري شهرستان و بخش مربوطه تجاوز ننمايد. به منظور حفظ اراضي لازم و مناسب براي توسعه موزون شهرها با رعايت اولويت حفظ اراضي کشاورزي، باغات و جنگل‌ها، هرگونه استفاده براي احداث ساختمان و تأسيسات در داخل حريم شهر، تنها در چارچوب ضوابط و مقررات مصوب طرح‌هاي جامع و هادي امکان‌پذير خواهد بود. نظارت بر احداث هرگونه ساختمان و تأسيسات که به موجب طرح‌ها و ضوابط مصوب در داخل حريم شهر مجاز شناخته شده و حفاظت از حريم به استثناي شهرک‌هاي صنعتي (که در هر حال از محدوده قانون و حريم شهرها و قانون شهرداري‌ها مستثني مي‌باشند) به عهد? شهرداري مربوط مي‌باشد ...».
بنابراين با توجه به مراتب فوق بايد گفت در حال حاضر، شهرداري‌ها علاوه بر اين که مکلف به اجراي طرح در محدود? شهر مي‌باشند، مکلف به اجراي طرح‌هاي عمراني در حريم شهر نيز هستند. بنابراين با توجه به مراتب فوق بايد گفت، در حال حاضر، منظور از حريم شهر، همان است که در قانون تعاريف محدوده و حريم شهر... آمده است و تعاريف ديگر از حريم شهر فاقد اعتبار قانوني است و حريم مزبور در طرح جامع يا هادي بر حسب مورد تعيين مي‌شود. 
ناگفته نماند که با اين توصيف، شهرداري‌ها علاوه بر اين که مکلف به اجراي طرح در محدود? شهر مي‌باشند، مکلف به اجراي طرح‌هاي عمومي و عمراني در حريم شهر نيز هستند. تبصره 5 ماده 3 قانون مورد بحث در اين راستا آورده: «در هر محدوده يا حريمي که شهرداري عوارض ساختماني و غيره را دريافت مي‌نمايد موظف به ارائه کليه خدمات شهري است».
 

سئوالات مهم اين مبحث: 

1- تفاوت حقوق مالکانه با حق مالکيت چيست؟
2- طرح‌هاي عمومي را در معناي خاص و عام توضيح داده و در آخر بيان نماييد منظور از لفظ طرح‌هاي عمومي طرح در مفهوم خاص است يا عام؟
3- طرح به معناي خاص را با بيان نمونه‌هايي از آن توضيح دهيد؟
4- طرح جامع به چه معناست؟
5- طرح تفصيلي را به استناد قانون بيان کنيد؟
6- محدوده اجراي طرح‌هاي عمومي را توضيح دهيد؟
7- شهر و حدود آن از لحاظ حقوقي را بيان نماييد؟
8- آيا شهرداري ملزم به اجراي طرح در حريم شهر نيز مي‌باشد؟ توضيح دهيد.
9- مباني فقهي تقدم حقوق عمومي بر حقوق مالکانه را توضيح دهيد؟
10- مباني غير فقهي تقدم حقوق عمومي بر حقوق مالکانه کدام است؟ توضيح دهيد.
11- منابع حقوقي عمومي و خاص تحديد و يا سلب حقوق مالکانه افراد را توضيح دهيد؟




مشاوره حقوقی رایگان