بسم الله
 
EN

بازدیدها: 2,223

تملک املاک و اراضي در شهرداري ها- قسمت اول

  1392/7/27

مقدمه:

با پيشرفت جوامع و گسترش شهرنشيني، شهرها بيش از پيش نيازمند طرح‌هاي عمومي و عمراني مي‌باشند و شهرداري‌ها متولي اين عمران و آباداني خواهند بود.
شهرداري‌ها در راستاي ايفاي وظايف خود ناگزير به تملک املاک و اموال مي‌پردازند. دسته‌اي از اين اموال، اموال اختصاصي بوده و امکان تصرف و نقل و انتقال آنها از سوي شهرداري وجود دارد و شرايط قراردادهاي خصوصي و حقوق مدني بر آنها حاکم خواهد بود البته با وجود تشريفات خاص. از سويي ديگر اموال عمومي متعلق به شهر و استفاده عموم است صرفاً اداره کردنش بر دوش شهرداري مي‌باشد.
در صورتي که جهت اجراي طرح‌هاي عمومي در شهر و حريم آن، سلب حقوق مالکانه اشخاص لازم شناخته شود، شهرداري به عنوان مجري طرح وارد عمل مي‌شود و مطابق قوانين و مقررات جاري به تمليک املاک اشخاص مي‌پردازد و رفع نيازهاي عمومي را معطل نمي‌گذارد.
لايحه قانوني نحوه خريد و تملک اراضي و املاک براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب 17/11/1358، قانون تعيين وضعيت املاک واقع در طرح‌هاي دولتي و شهرداري‌ها مصوب 29/8/1367، قانون نحوه تقويم ابنيه، املاک و اراضي مورد نياز شهرداري‌ها مصوب 28/8/1370 از جمله قوانين و مقررات موجود در خصوص تأمين حقوق مالکانه افراد و تملک املاک مورد نياز شهرداري در طرح‌هاي عمومي است که در آنها شرايط احداث، تجديد بنا، افزايش بنا، تعمير، فروش، رهن و اجاره در املاک واقع در طرح‌هاي عمومي شهرداري، شرايط اخذ زمين معوض، نحوه تعيين قيمت روز ملک از سوي هيأت کارشناسان رسمي و ... مقرر شده است.
در اين مقاله بررسي نظام حقوقي حاکم بر نحوه تملک املاک از سوي شهرداري‌ها و طرز عمل شهرداري براساس قوانين و مقررات موجود مورد توجه است و در چهار مبحث کلي «آشنايي با نحوه تملک املاک در شهرداري‌ها»، «آشنايي با مفاهيم مرتبط»، «مباني و منابع تقدم حقوق عمومي بر حقوق مالکانه» و «تأمين حقوق مالکانه در اجراي طرح‌هاي عمومي شهرداري و روش‌هاي آن» ارائه مي‌گردد.

  مبحث اول:

آشنايي با نحوه تملکات املاک در شهرداريها

 آنچه انتظار مي‌رود در اين مبحث بياموزيد:
مفهوم مال و مالکيت
آشنايي با اموال عمومي و خصوصي
اقسام اموال عمومي
اقسام نحوه تملک املاک در شهرداريها

 چکيده:

در قانون مدني تعريفي از مال نشده است. مال هر چيز يا امري است که عناصر ذيل را داشته باشد:
اول: امکان اختصاص يافتن به شخص (حقيقي يا حقوقي) را داشته باشد. مطابق اين ويژگي ضرورت ندارد مال مالک بالفعل داشته باشد بلکه امکان اختصاص، کفايت مي‌کند.
دوم: قابل نقل و انتقال باشد. مقصود امکان نقل و انتقال است.
سوم: نفع داشته باشد يعني قابل تقويم با پول باشد.
چهارم: منفعت عقلايي داشته باشد و يک هدف عقلايي را دنبال نمايد.
مال از لحاظ حقوقي آن چيزي است که ارزش داد و ستد دارد يعني مفيد است و نيازي را برآورده مي‌سازد، خواه آن نياز مادي باشد خواه معنوي و همچنين قابل اختصاص يافتن به به شخص يا ملت معين مي‌باشد.
مال از ديدگاه‌هاي گوناگون تقسيم مي‌شود؛ يکي از اين تقسيمها تقسيم اموال به عمومي (اداري) و خصوصي است. شخص حقوقي در حقوق عمومي شخص اداري ناميده شده است مانند دولت و شهرداري و غيره. ساير اشخاص را شخص خصوصي مينامند خواه شخص حقيقي (طبيعي) باشد خواه شخص حقوقي مانند شرکت‌هاي بازرگاني. اموال شخص اداري را domaine نامند.
ماده 26 قانون مدني مقرر مي دارد:
«اموال دولتي كه معد است براي مصالح يا انتفاعات عمومي مثل استحكامات و قلاع و خندق‌ها و خاكريزهاي نظامي و قورخانه و اسلحه و ذخيره و سفاين جنگي و همچنين اثاثه و ابنيه و عمارات دولتي و سيم‌هاي تلگرافي دولتي و موزه‌ها و كتابخانه‌هاي عمومي و آثار تاريخ و امثال آنها و بالجمله آنچه از اموال منقوله و غير منقوله كه دولت به عنوان مصالح عمومي و منافع ملي در تحت تصرف دارد، قابل تملك خصوصي نيست و همچنين اموالي كه موافق مصالح عمومي به ايالت و ولايت يا ناحيه يا شهري اختصاص يافته باشد».
اموال شخص اداري (عمومي) بر دو قسم است:
اول: اموال عمومي 
اموالي که مستقيماً در اختيار عموم براي بهره‌مندي قرار داده مي‌شود مانند پل‌ها، خطوط راه آهن، ميدان‌هاي عمومي، موزه و کتابخانه‌هاي عمومي و پارک‌ها.
دوم: اموال اختصاصي
 شخص عمومي حقوق عمومي که در اين اموال مانند اشخاص خصوصي عمل مي‌کنند و نسبت به آن قواعد تملک خصوصي حکم مي‌کند.
مالکيت، حق استعمال و تصرفات به هر صورت از سوي مالک در ملک و مال خود است به جز مواردي که در قانون استثناء شده باشد. حق مالکيت بر عين و منافع قابل تصور است.
مالکيت عيني حق مالکيت بر اموالي است که به صورت اجسام باشند مانند زمين، اسب و فرش و مانند اينها.

 نحوه تملک و اقسام آن در شهرداري‌ها

شهرداري‌ها داراي شخصيت حقوقي مستقلي هستند ، يعني داراي وجود اعتباري و صلاحيت‌هاي ويژه‌، جدا و مستقل از اعضاء و مديران و از اين رو قطعاً داراي حقوق و تکاليف مي‌باشند . يکي از نتايج اين اصل آن است که شهرداري مي‌تواند عنوان مالک داشته و از حق مالکيت برخوردار باشد.
 ناگفته نماند که مستفاد از ماده 84 قانون شهرداري مصوب 1334 اين است که شهرداري‌ها مي‌توانند به ايجاد مؤسساتي وابسته به خود اقدام نمايند که اين مؤسسات در قالب‌هايي چون سازمان يا شرکت ايجاد مي‌شوند که اين مؤسسات نيز داراي شخصيت حقوقي مستقل از شهرداري خواهند بود. با اين حال بايد توجه داشت، هرگاه در قانوني به ويژه قوانين مربوط به نحوه تملک حقوق مالکانه، از شهرداري سخن گفته مي‌شود، مقصود هم شهرداري به معناي خاص کلمه يعني شخصيت مذکور در ماده 3 ق شهرداري است و هم مؤسسات وابسته به شهرداري مذکور در ماده 84 ق شهرداري مورد نظر است. 
شهرداري‌ با اهداف متعدد خدماتي و در جهت رفع نيازهاي عمومي شهر با حفظ موجوديت خود به ويژه براي تأمين و حفظ فضاي فيزيکي و فرهنگي زيست جمعي به تملک املاک مورد نياز خويش اقدام مي‌کند.
بموجب ماده 45 آيين‌نامه مالي شهرداري‌ها مصوب 12/4/ 1346 اموال شهرداري‌ها بر دو نوع، اموال عمومي و اموال اختصاصي تقسيم شده است.
«اموال اختصاصي شهرداري ‌اموالي است كه شهرداري حق تصرف مالكانه نسبت به آنها را دارد از قبيل اراضي و ابنيه و اثاثه و نظائر آن. 
اموال عمومي شهرداري اموالي است كه متعلق به شهر بوده و براي استفاده عموم اختصاص يافته است مانند معابر عمومي، خيابان‌ها، ميادين، پل‌ها، گورستان‌ها، سيل برگردان مجاري آب و فاضلاب و متعلقات آنها، انهار عمومي، اشجار اعم از اشجاري كه شهرداري يا اشخاص در معابر و ميادين عمومي غرس نموده باشند، چمن كاري، گل كاري و‌ امثال آن».
«حفاظت از اموال عمومي شهرداري و آماده و مهيا ساختن آن براي استفاده عموم و جلوگيري از تجاوز و تصرف اشخاص نسبت به آنها به ‌عهده شهرداري است» . 
اموال يا املاك شهرداري‌ها اگر مختص به خود شخص حقوقى شهردارى باشند جزء اموال و املاك اختصاصى شهردارى و شهرداري مالک آنها به حساب مي‌آيد و به حكم ماده 30 قانون مدنى مي‌تواند در آنها تصرفات مادى و حقوقى به عمل آورد. لازم به ذکر است که شهردارى در اين اموال و املاك مانند اشخاص خصوصى آزادى عمل ندارد و ناگزير به رعايت تشريفات قانونى خاصى است. ساختمان و تجهيزات ادارى و خودروهاى شهردارى از اين قبيل اموال و املاك هستند. حتى اراضى و املاکي که از طرق مختلف به شهردارى تمليك شده‌اند نيز جزء اموال و املاك اختصاصى شهردارى به حساب مي‌آيند و شهردارى صرفاً با كسب اجازه از شوراى شهر و با رعايت آيين‌نامه مالى شهرداري‌ها و شهرداري تهران با رعايت آيين نامه معاملات خاص مي‌تواند (به استثناى آن دسته از اراضى كه قانون صراحتاً موارد استفاده از آنها را در راستاى رفع نيازهاى عمومى تعيين كرده است) حسب مورد به تصرفات حقوقى در آنها بپردازد.
اموال عمومي نيز بدليل استفاده عموم، اداره کردنش بر عهده شهردارى هر شهراست و در معناي كامل كلمه، ملك در تملك شهردارى محسوب نمي‌شود و شهرداري از باب تسامح مالك اين اموال است يعنى مانند هر مالك كه به اداره ملك خود مي‌پردازد شهردارى هر شهر نيز بايد به اداره اموال عمومى بپردازد.
اموال عمومي و نحوه اداره آن در تبصره 6 ماده 96 الحاقي مصوب 27/11/1345 قانون شهرداري‌ها مصوب 11/4/1334 اين‌گونه بيان شده است:
«اراضي كوچه‌هاي عمومي و ميدان‌ها و پياده‌روها و خيابان‌ها و به طور كلي معابر و بستر رودخانه‌ها و نهرها و مجاري فاضلاب شهرها و‌ باغ‌هاي عمومي و گورستان‌هاي عمومي و درخت‌هاي معابر عمومي واقع در محدوده هر شهر كه مورد استفاده عموم است ملك عمومي محسوب و در ‌مالكيت شهرداري است».

 نحوه تملکات اختصاصي شهرداري 

همانطور که در گذشته بيان شد منظور و هدف از اين نوع تملكات رفع نيازهايى است كه به خود شهردارى اختصاص دارند. نظام حقوقى اين نوع تملكات در آيين‌نامه مالى شهرداري‌ها مصوب 12/4/1346 مندرج است.
با توجه به ارزش مادى يك مال تملك آن مال در قالب معامله جزيي، متوسط و يا عمده قرار مي‌گيرد و شهردارى از طريق شهردار، كارپرداز، از طريق كميسيون معاملات و يا از طريق مزايده و مناقصه اقدام به تملك املاك مي‌كند كه البته اين نوع تملك بايد مسبوق به تصويب شوراى شهر يا تفويض اختيار شورا به شهردار بوده باشد. البته اگر مال مورد معامله از آن دسته اموالي باشد كه موضوعاً از شمول مقررات مناقصه و مزايده خارج است مثل آنكه شهردارى نياز به تملك عين يا منافع يك مغازه در يك موقعيت منحصر به فرد به منظور استفاده اختصاصي داشته باشد در اين صورت شهردارى درست مانند ساير اشخاص حقوقى بوده و وضعيت برتري ندارد و مآلاً بايد از طريق گفت‌وگوى آزاد و با انعقاد عقد به تملك بپردازد و اصول قراردادهاى خصوصى را در انعقاد اين قرارداد رعايت كند.

تملکات عمومي شهرداري‌ها

اين نوع از تملكات املاك مستقيماً يا به طور غيرمستقيم به منظور استفاده عمومى صورت مي‌گيرد مثل آنكه شهردارى مساحتى از اراضى يا قطعات تفكيكى اراضى را از زمين شهرى تملك نمايد و به عنوان معوض املاك اشخاصى كه تمام يا بخشى از ملك‌ آنها در طرح واقع مي‌شود، اختصاص دهد. نمونه بارز تملكات عمومى شهرداري‌ها به هنگامى است كه شهردارى به املاك اشخاص به ويژه اشخاص خصوصى جهت اجراى طرح‌هاى مصوب عمومى شهرى نياز داشته و لذا به تملك آنها مي‌پردازد.
در اين صورت با توجه به نوع تملك كه «عمومي» است ديگر نبايد انتظار داشت كه اصول قراردادهاى حقوق خصوصى مثل اصل آزادى قراردادها و اصل حاكميت اراده رعايت شوند. البته در اين نوع تملك بدواً سعى بر آن است كه اصول مزبور با «تعارف و مصلحت انديشى و ...» رعايت شوند اما اگر مالكى كه ملكش تماماً يا جزئاً در طرح مصوب عمومى قرار گرفته حاضر به تمليك آن به شهردارى نباشد شهردارى اجراى طرح‌هاى عمومى و رفع نيازهاى عمومى را معطل نخواهدگذاشت و به حكم قانون به تملك و سپس تصرف آن ملك خواهد پرداخت.

  سؤالات مهم اين مبحث:
1- مفهوم مال از لحاظ حقوقي چيست و عناصر آن کدام است؟
2- اموال عمومي چند قسم مي‌باشند؟
3- مفهوم اموال عمومي و اختصاصي در قانون شهرداري‌ها را بيان نماييد؟
4- نحوه تملک املاک در شهرداري‌ها چند قسم مي‌باشد؟ توضيح دهيد.



مشاوره حقوقی رایگان