بسم الله
 
EN

بازدیدها: 1,574

ماهيت حقوقي قراردادهاي پيمانکاري دولتي-قسمت دوم

  1390/11/12
خلاصه: ماهيت حقوقي قراردادهاي پيمانکاري دولتي-قسمت دوم
اشاره: در قسمت گذشته، قرارداد پيمان کاري دولتي تعريف و بررسي شد و به ماهيت حقوقي اين نوع از قرارداد در حقوق عمومي و خصوصي پرداخته شد. در اين بخش ادامه مقاله، مشتمل بر نقد و بررسي قوانين، مقررات و آيين نامه هاي مربوط به پيمان هاي دولتي آورده
مي شود.
به هر حال، عدم تدوين ضوابط واحد که قابل استفاده براي همه سازمان هاي دولتي و کليه انواع پيمان کاري ها باشد، منجر به اين شد که هر يک از افراد و سازمان هاي دولتي در قراردادهايي که با اشخاص منعقد مي نمودند، سليقه ها و شرايط شخصي خود را حاکم نمايند که اين امر در نهايت منجر به آشفتگي و تعدد گسترده انواع قراردادهاي پيمان کاري شده بود.
در نتيجه، به علت نياز و ضرورت به تدريج مقدمات تدوين ضوابط و مقررات جديد به منظور اعمال نظام هماهنگ و يکسان حقوقي براي پيمان هاي دولتي فراهم گرديد. براي تحقق اين منظور در سال 1351 و در هنگام تدوين قانون برنامه و بودجه، ماده 23 قانون مذکور چنين مقرر داشت: « ... دفترچه شرايط عمومي پيمان، بايد در کليه پيمان هاي مربوط به کارهاي ساختماني و تأسيساتي مورد استفاده قرار گيرد». بدين ترتيب بر اساس اين ماده، اولاً تمامي قراردادهاي مربوط به کارها و عمليات ساختماني و تأسيساتي که يک طرف آنها يکي از سازمان هاي دولتي در دستگاه هاي اجرايي باشد، بايد به صورت «قرارداد نمونه» با مقررات و مفاد کلي يکسان منطبق گردد.
ثانياً در اجراي موضوع قرارداد ميان پيمان کاران و کليه دستگاهاي دولتي، مفاد دفترچه شرايط عمومي پيمان و ساير مدارک ضميمه حاکم باشد.
همچنان که پيشتر گفته شد، آنچه در اين نوشتار مورد استفاده قرار گرفته است، جديدترين دفترچه شرايط عمومي پيمان مصوب سال 1378 سازمان مديريت و برنامه ريزي مي باشد تا قبل از اين تاريخ آنچه ملاک عمل پيمان کاران بود، دفترچه شرايط عمومي پيمان مصوب 4/3/1353 سازمان برنامه و بودجه بود که تا پايان سال 1377 نزديک به 25 سال در قراردادهاي پيمان کاري مورد استفاده قرار مي گرفت. اما گذشت زمان و پيدايش نيازهاي جديد که خود معلول توسعه صنعت و رشد زندگي شهرنشيني بود، ضرورت تصويب مقررات جديد و کاملتري را ايجاب مي نمود. از سوي ديگر، از همان زماني که سازمان برنامه و بودجه، مفاد شرايط عمومي پيمان را به پيمان کاران و کارفرمايان همواره موجب اعتراض پيمان کاران بود. مجموع اين علل و عوامل ، سازمان برنامه و بودجه را بر آن داشت تا شرايط عمومي جديد پيمان را تدوين و به کارفرمايان ابلاغ نمايد.
مقررات جديد شرايط عمومي پيمان که مجموع آن در يک دفترچه تحت عنوان « موافقتنامه، شرايط عمومي پيمان و شرايط خصوصي پيمان» گردآوري شده، در تاريخ 3/3/1378 در کل کشور
لازم الاجرا گرديده است و به استناد ماده 23 قانون برنامه و بودجه مندرج در صفحه اول دفترچه در کليه قراردادهاي پيمان کاري لازم الرعايه مي باشد و پيمان کاران موظفند اين مقررات را جزء لاينفک قرارداد خود قرار دهند.
دفترچه مزبور داراي يک موافقتنامه، شرايط عمومي و يک ضميمه تحت عنوان شرايط خصوصي پيمان است. دفترچه جديد شرايط عمومي پيمان که در 54 ماده تدوين گرديده از طرفي بدون اينکه تغيير ماهوي چنداني در مقررات گذشته بدهد، عمدتاً به تکميل آن مقررات و افزودن مقررات جديد که بر اساس مقتضيات جديد زمان مي باشد، اقدام نموده است. از طرف ديگر، مقررات جديد شرايط عمومي پيمان برخلاف مقررات گذشته که کاملاً يکجانبه و به نفع کارفرمايان بود، تاحدودي به نفع پيمان کاران تعديل گرديده است و اين تعديل در قسمت مقررات مربوط به فسخ پيمان و اقدامات پس از آن به خصوص حذف تبصره ذيل ماده 47 کاملاً روشن است.
شايان ذکر است برخلاف گذشته که شرايط عمومي پيمان در زمره دستورالعمل هاي نوع دوم
آيين نامه استانداردهاي اجرايي طرح هاي عمراني بود، مقررات جديد شرايط عمومي پيمان از نوع اول دستورالعمل هاي آيين نامه مذکور بوده و لذا پيمان کاران حق هيچ گونه تغييري را در اين شرايط ندارند. اين امر صراحتاً در بخشنامه منضم به صفحه اول دفترچه جديد شرايط عمومي پيمان قيد شده است.
پس از بيان شمه اي کلي از پيشينه و سابقه تاريخي و نحوه تصويب مقررات شرايط عمومي پيمان اکنون به بحث اوليه مان باز مي گرديم که راجع به تعريف قرارداد پيمان کاري و مقايسه اين نوع قرارداد با عقود مرسوم در قانون مدني است.
دفترچه شرايط عمومي پيمان در فصل اول خود که به تعاريف و مفاهيم اختصاص يافته، با اينکه اصطلاحات گوناگوني را تعريف نموده است، مانند: پيمان، موافقتنامه، پيمان کار، کارفرما و... اما متضمن هيچ تعريفي از قرارداد پيمان کاري نيست. با اين وجود، شايد بتوان از جمع مواد يک، شش و هفت آن به تعريفي از قرارداد پيمان کاري دست يافت.
به موجب ماده يک شرايط عمومي پيمان: « پيمان، مجموعه اسناد و مدارکي است که در ماده 2 موافقتنامه پيمان، درج شده است.» مطابق ماده 6 شرايط عمومي پيمان: «کارفرما، شخص حقوقي که يک سوي امضاء کننده پيمان است و عمليات موضوع پيمان را بر اساس اسناد و مدارک پيمان، به پيمان کار واگذار کرده است. نمايندگان و جانشين هاي قانوني کارفرما، در حکم کارفرما
مي باشند.» بر اساس ماده 7 شرايط عمومي پيمان : « پيمان کار، شخص حقوقي يا حقيقي است که سوي ديگر امضاء کننده پيمان است و اجراي عمليات موضوع پيمان، به عهده گرفته است. نمايندگان و جانشين هاي قانوني پيمان کار، در حکم پيمان کار مي باشند.
از جمع مواد مذکور مي توان چنين تعريفي را از قرارداد پيمان کاري ارائه داد: « قراردادي است که به موجب آن پيمان کار در قبال دريافت وجهي معين اجراي موضوع پيمان را در مقابل کارفرما تعهد مي نمايد.» به عبارت ديگر، مي توان گفت: در ايران دفترچه شرايط عمومي پيمان و ديگر قوانين قرارداد پيمان کاري را تعريف نکرده اند. اما به طور کلي مي شود اين چنين گفت که قرارداد پيمان کاري، قراردادي است که شخص يا اشخاص حقيقي يا حقوقي ( مقاطعه کار) انجام عمل يا اعمالي را در مقابل بهاي مقاطعه کاري و يا حق الزحمه از پيش تعيين شده براي ديگران
(مقاطعه دهنده) انجام مي دهند.
در واقع پيمان کاري، قراردادي است که در آن پيمان کار طي موافقت نامه پيمان براي دوره زماني مشخص انجام يا تکميل کار را برعهده مي گيرد.
مبحث دوم- ميزان حاکميت اراده طرفين در قرارداد هاي پيمان کاري دولتي
لزوم بررسي حاکميت اراده طرفين در قراردادهاي پيمان کاري دولتي از آنجا ناشي مي شود که طرف غيردولتي اينگونه قراردادها، اصولاً در تعيين شرايط و آثار قرارداد نقش ندارد. يعني پيمان کار پس از تشخيص صلاحيت دار شده و شرکت در مناقصه، قرارداد و شرايط ضمن آن ( پيمان و شرايط عمومي) که در اجراي ماده 23 قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 از پيش تهيه و تنظيم گرديده است، بدون کوچک ترين دخل و تصرفي امضاء مي نمايد که نفس وجود چنين خصوصيتي اين ترديد را در ذهن به وجود مي آورد که اصل حاکميت اراده که مبناي تحقق هر قراردادي است، در اين توافقات وجود ندارد و در نتيجه آيا مي توان چنين رابطه حقوقي را قرارداد ناميد؟
دکتر ناصر کاتوزيان، استاد حقوق مدني، در توجيه قرارداد بودن عقود الحاقي دليلي اقامه کرده اند که صرف نظر از الحاقي دانستن يا ندانستن قراردادهاي پيمان کاري دولتي، به نظر مي آيد، بتوان از آن در توجيه قرارداد بودن رابطه حقوقي به وجود آمده، بين طرفين قرارداد پيمان کاري دولتي استفاده کرد، بدين توضيح که نشانه مهم عقد، اين است که آثار آن در نتيجه توافق دو اراده به وجود مي آيد و در قرارداد پيمان کاري دولتي نيز اين نشانه به چشم مي خورد، زيرا تا زماني که اراده ايجاب کننده، مورد قبول واقع نشده است، هيچ اثر حقوقي به منثه ظهور نمي رسد. به عبارت ديگر، درست است که در اين قراردادها يک طرف نقشي در تعيين شرايط و آثار رابطه حقوقي ايجاد شده ندارد؛ ولي تا زماني که اراده ايجاب کننده با اراده قبول کننده تلاقي نکند، شرايط و آثار پيش بيني شده در قالب دفترچه هاي « پيمان» و « شرايط عمومي پيمان» نافذ و مجرا نمي گردد. قانون نيز براي بسته شده عقد، وجود توافق دو اراده را ضروري مي داند و در هيچ متني بر لزوم برابري قدرت اين دو اراده اشاره نکرده است.
علاوه بر اين، حتي در قراردادهايي که اشخاص منعقد مي کنند و دو طرف معامله در تعيين شرايط و آثار آن نقش دارند، نيز شرايط و آثاري وجود دارد که طرفين هيچ دخالتي در تنظيم آن ندارند و به صرف ورود در معامله خاص به حکم قانون گذار، آن شرايط و آثار نافذ و مجرا مي گردد. مانند: بسياري از احکام و قواعد حاکم بر عقود معين که داراي جنبه آمره هستند. البته اين احکام و قواعد نسبت به هر دو طرف جاري مي گردند و نه مانند قرارداد پيمان کاري نسبت به يک طرف؛ ولي به هر حال مي توان گفت: همين که در اين نوع قراردادها، پيمان کار اراده ايجاب و ورود در مناسبات مقرر را مي نمايد، به معناي شکل گرفتن آزادانه يک توافق و قرارداد است که شرايط و آثار آن توسط قانون گذار پيش بيني شده است.
البته صرف نظر از همه آنچه که گفته شد، بايد اذعان داشت که اصل حاکميت اراده، آن طور که وجدان حقوقي مي پسندد، در اين نوع قراردادها وجود ندارد ولي اعمال اين نوع محدوديت ها به حکم اولي نظم عمومي گريزناپذير است و منحصر به قراردادهاي پيمان کاري نيز نيست. با اين وجود، هرگز باعث نمي شود، واقعيت قرارداد و توافق دوجانبه اين روابط حقوقي را انکار نمود. زيرا پيمان کار، مي تواند، چنانچه شرايط قراردادي ايجاب شده، مورد قبول او نيست، از اداي قبول خودداري و از اجراي طرح عمراني چشم پوشي کند و هرگز سلب اراده به صورتي که موجب عدم اعتبار و نفوذ قرارداد گردد، اتفاق نمي افتد. ناگفته نماند که تشکيک در حکومت اصل حاکميت اراده بر قراردادهاي پيمان کاري باعث شده است تا برخي اين بحث را پيش بکشند که اساساً شرايط عمومي پيمان که مبناي تنظيم قراردادهاي پيمان کاري دولتي است، که مصوبه قانوني بوده است. بنابراين قراردادهاي پيمان کاري دولتي را نبايد داراي ماهيت قراردادي دانست که در قسمت بعد به تحليل حقوقي اين مساله مي پردازيم.
گفتار اول- شرايط عمومي پيمان مصوبه است يا قرارداد؟
همانطور که پيشتر ذکر شد تشکيک در حکومت اصل حاکميت اراده بر قراردادهاي پيمان کاري دولتي باعث شده است تا اين ايده مطرح شود که ماهيت قرارداد هاي پيمان کاري دولتي مصوبه قانوني است. اين نظر معتقد است: با توجه به ماده 23 قانون برنامه و بودجه سال 1351 هيأت وزيران، اعتبار قرارداد پيمان کاري دولتي در حد يک مصوبه قانوني است. بنابراين نظر، هرچند دستگاه اجرايي و پيمان کار به صورت يک قرارداد، پيمان کاري را امضاء مي نمايند، ليکن اعتبار اين گونه پيمان هاي فراتر از قراردادهاي دو جانبه است، زيرا:
1- طرفين قرارداد بر مبناي اصل آزادي قراردادي نمي توانند نسبت به تعيين شرايط و تغيير احتمالي آنها با هم توافق نمايند و اختيار يک جانبه کارفرما در تعيين شرايط پيمان آن را به ايقاع بيشتر نزديک کرده است که است که اين ويژگي ناشي از تعلق قراردادهاي پيمان کاري دولتي به حقوق اداري است که شاخه اي از حقوق عمومي است.
2- اين قبيل پيمان ها علاوه بر اعتبار در روابط طرفين، در مقابل اشخاص ثالث نيز معتبر است. به عبارت ديگر، اصل نسبي بودن قراردادها نيز در اينگونه قراردادها حکومت ندارد و طرفين در مقابل اشخاص ثالث مي توانند حسب مورد به تعهدات و تکاليف ناشي از آن استناد نمايند.به نظر مي رسد، آنچه در قسمت قبل در توجيه ميزان حاکميت اراده طرفين قرارداد پيمان کاري دولتي ذکر شد، براي رد عقيده مورد بحث کافي باشد. با اين وجود، جهت اتقان بحث بايد اضافه کرد قرارداد پيمان کاري دولتي يک قرارداد مبتني بر اراده آزاد کارفرما و پيمان کار و از مصاديق حقوق خصوصي است و آثار آن نيز محدود به طرفين آن است زيرا:
1- پيمان کاران با آگاهي کامل از قوانين و مقررات و شرايط واگذاري پروژه هاي عمراني توسط سازمان هاي دولتي، به طور داوطلبانه در مناقصه شرکت مي کنند و با آزادي کامل مبادرت به انعقاد قرارداد مي نمايند.
2- در ماده 7 آيين نامه استانداردهاي اجرايي طرحي عمراني، موضوع ماده 23 قانون برنامه و بودجه مصوب 3/4/1351، امکان تغيير در برخي از مواد شرايط عمومي پيمان، با توجه به شرايط خاص کار مورد نظر، توسط کارفرما و پيمان کار پيش بيني شده است. علاوه بر آن، طرفين قرارداد شرايطي را به عنوان شرايط خصوصي پيمان، منضم به پيمان مي نمايند که برخي از آنها ممکن است، ناسخ پاره اي از شرايط عمومي پيمان باشد.






نويسنده:مسعود رحمانيان-مدرس دانشگاه





برای دادن نظر، باید به صورت رایگان در سایت عضو شوید. [عضویت در سایت]



مشاوره حقوقی رایگان